Nº 02-13 consejo superior del poder judicial

Comunicación preliminar de los resultados del estudio

10. 
    La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó el pasado 18 de diciembre de 2012 en el despacho del señor Presidente de la Corte Plena del Poder Judicial, y estuvieron presentes los siguientes funcionarios: Lic. Luis Paulino Mora Mora, Presidente de la Corte Plena y Presidente del Consejor Superior y, el Lic. Alfredo Jones León, Director Ejecutivo, actividad a la que se convocó mediante el oficio No. 13707 (DFOE-EC-0800) del día 17 de ese mismo mes.
    

11. 
    El borrador del presente informe se entregó en esa misma fecha, en papel y en versión digital, al señor Luis Paulino Mora Mora, mediante el oficio No. DFOE-EC-0802 del 18 de diciembre de 2012, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Servicios Económicos, las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido.
    

12. 
    Mediante oficio SP-538-12 del 21 de diciembre de 2012, la licenciada Silvia Navarro Romanini, Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, remitió a esta Contraloría General copia del acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 110-12 celebrada el 20 de diciembre de 2012. Dicho acuerdo dice literalmente lo siguiente:
    

“Se acordó: Tomar nota del borrador del informe de auditoría de carácter especial sobre las acciones tomadas por el Poder Judicial en relación con la situación actuarial del Fondo de Jubilaciones y Pensiones y comunicar a la Contraloría General de la República que este Consejo no tiene observaciones que formular a ese documento y a sus disposiciones. Se declara acuerdo firme.”

2. RESULTADOS

Situación actuarial del FJPPJ

1. 
   Estudio actuarial al 31 de diciembre de 2011
   

El 26 de agosto de 2010, el Consejo Superior acordó en su sesión número 78-10, artículo XXXII, realizar una atenta instancia a la representación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Costa Rica, para que especialistas de esa Organización llevarán a cabo un estudio actuarial en el FJPPJ en el año 2011. Consecuentemente, el Consejor Superior dispuso que la Dirección Ejecutiva y el Departamento Financiero Contable tomarán nota para lo que corresponda.

2. 
   Se determinó que los trámites y procedimientos para la contratación del experto o firma que realizaría el estudio actuarial en mención, se llevaron a cabo entre finales del 2010 y primer semestre del 2011, proceso que contó con el acompañamiento técnico de un especialista de la OIT. Mediante la contratación 211-CD-000936-PROV se le adjudicó a la firma argentina Melinsky, Pellegrinelli y Asociados, S.A., la realización del precitado estudio actuarial cuyo costo, según se informó a esta Contraloría General, ascendió a un total de ¢10.000.000,00.
   

3. 
   Mediante oficio sin número de fecha 28 de junio de 2012, el señor Eduardo Melinsky, Presidente de la firma contratada, presentó al Poder Judicial el “Informe Final de la Valuación Actuarial del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial al 31.12.2011”. Es importante citar lo que el señor Melinsky indicó en su oficio de remisión, lo siguiente:
   

“Los contenidos del informe han sido analizados en sus distintas etapas en las reuniones de trabajo, y las tareas se han realizado en un todo de acuerdo con los Términos de Referencia de la consultoría y habiendo cumplido con los lineamientos del “Reglamento actuarial para los regímenes de pensiones creados por leyes especiales y regímenes públicos sustitutos al régimen de invalidez, vejez y muerte” emitido por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mediante Artículo 7 del Acta de la Sesión 514-2005, celebrada el 23 de junio del 2005.”

4. 
   Por la importancia y lo transcendental de los hallazgos identificados en esta valuación actuarial del FJPPJ, a continuación transcribimos sus conclusiones:
   

“15. Conclusiones de la Valuación Actuarial

1. 
   Las proyecciones financieras señalan una situación inminente de déficit operativo anual (por diferencia entre aportaciones y beneficios) creciente, situación que se explica principalmente por la cantidad de personas que alcanzan naturalmente las condiciones para la obtención de una jubilación.
   

2. 
   De conformidad con el régimen de Beneficios vigente se han determinado las tasas de aportación total de equilibrio, que es significativamente superior al conjunto de las tasas de aportaciones vigentes y proyectadas. Este aspecto estructural es fundamental en la justificación de la naturaleza y la magnitud del déficit actuarial y su correspondiente año crítico. Adicionalmente el esquema de reconocimiento de servicios en otros regímenes también contribuya a incrementar el desequilibrio señalado.
   

3. 
   Consecuencia de los déficits operativos anuales proyectados, el Fondo deberá utilizar los recursos de sus inversiones, inicialmente los intereses y luego el capital mismo, por lo que en las proyecciones de la evolución del Patrimonio Neto, se tiene en todos los casos un año crítico (consumo íntegro del PN, extinción de las inversiones) hacia el año 2026 lo que habrá de imposibilitar el pago íntegro de los beneficios a los beneficiarios actuales y futuros.
   

4. 
   Los Balances Actuariales, por los distintos métodos y conforme con las distintas alternativas de valuación señalan fuertes déficits actuariales por varias veces el Patrimonio Neto actual. Inclusive el mismo es equivalente al 50% del valor presente de las obligaciones por los beneficios en curso de pago. Es decir que no se cuenta con los capitales constitutivos por las jubilaciones y pensiones otorgadas.
   

5. 
   El restablecimiento de condiciones de equilibrio a largo plazo mediante aportaciones, es decir que se garantice el pago de beneficios conforme con la normativa actual, requiere de una Prima Media General que en todas las alternativas analizadas conceptualmente supera ampliamente la tasa de aportación total actual y su aplicación inmediata es en términos prácticos inviable.
   

6. 
   El mantenimiento de un statu-quo dentro del plazo hasta el año crítico, supondría un proceso inmediato de liquidación de inversiones, mayoritariamente colocadas en el sector público, extinguiendo recursos que en definitiva corresponden al financiamiento de beneficios de la masa total de afiliados.
   

7. 
   Es necesario proceder a realizar medidas de ajuste al marco legal relacionado con Beneficios, Aportaciones e Inversiones, con incidencia total e inmediata para los nuevos ingresantes al Fondo, y con un régimen de transición para los actuales afiliados con medidas que tengan efectiva incidencia en la reducción del déficit actuarial y principalmente en la postergación del año crítico estimado de extinción del Patrimonio Neto.
   

1. 
   Las medidas a ser tomadas deben comprender al conjunto de las variables (edades mínima de jubilación, tasas de reemplazo, tasas de cotización, tiempos mínimos de servicio, tratamiento de servicios prestados y salarios computables en otros regímenes, niveles de beneficio por fallecimiento e invalidez, plazo para el cálculo del salario promedio para el cálculo de la pensión y aplicación de topes, como aspectos principales) puesto que operar sobre una sola de ellas implicaría valores de cumplimiento imposible.
   

2. 
   Las medidas deben ser inmediatas para los nuevos afiliados, mientras que para los actuales afiliados deben ser respetados los derechos ya alcanzados para el goce del beneficio (en particular las 498 personas que cumplen con las condiciones de acceso durante el año 2012), y los derechos en expectativa para los restantes afiliados deben estar sujetos a un esquema gradual transitorio con efectos sustantivos para los próximos cinco años
   

8. 
   Dentro de la estructura actual de aportaciones corresponderá reformular el nivel total de aportaciones tripartitas, estableciendo nuevos niveles de carga por aportaciones dentro de los conceptos de capacidad de pago personal, recursos presupuestarios del Poder Judicial y recursos del Estado Nacional.
   

9. 
   El régimen de inversiones puede ser ajustado, de manera de contar con un menú más diversificado de inversiones que presente oportunidades de mayor rentabilidad dentro de parámetros de riesgo razonables. En particular se considera que se debe dar mayor peso a operaciones financieras a tasa de interés activa (préstamos directos o securitizaciones de carteras de préstamos), con rendimientos (nominales y reales) equivalentes a los del mercado financiero, con las deducciones correspondientes a la menor carga administrativa, comercial e impositiva que le correspondería al Fondo o al Poder Judicial como prestamista.
   

10. 
    En definitiva el Fondo requiere de importantes medidas de adecuación a fin de tender al aseguramiento del pago de beneficios a todos sus afiliados. Las medidas habrán de implicar cambios profundos, toda vez que la magnitud del déficit actuarial bajo distintos hipótesis representa magnitudes significativas del Patrimonio Neto de la entidad, presentándose en forma inmediata las condiciones de un déficit operacional anual y en un mediano plazo la extinción total del patrimonio neto, imposibilitando ello al pago íntegro de las pensiones en curso y a otorgar.”
    

5. 
   Sobre el déficit actuarial¹¹ al que se hace referencia en las conclusiones b), d) y j) del estudio actuarial al 31 de diciembre de 2011, conviene indicar que el mismo se determina al establecerse que a esa fecha, el FJPPJ requiere una reserva matemática de ¢4.308.777,0 millones, de los cuales sólo dispone ¢309.428,0 millones en recursos acumulados, es decir existe un “deficit actuarial” de aproximadamente ¢4 billones (¢3.999.349 millones).
   

6. 
   Advertencias sobre la situación actuarial
   

En relación con la situación actuarial del Fondo, en el artículo II de la Sesión de Corte Plena No. 28-12 del 13 de agosto de 2012, uno de sus miembros expresó lo siguiente:

7. 
   En concordancia con lo anterior, se determinó que la Corte Plena hizo el requerimiento respectivo a la Auditoria Interna¹² y en atención a esa solicitud, esa unidad remitió a la Secretaría General de la Corte, un documento intitulado “Informe de advertencia sobre Estudio Actuarial del Fondo de Jubilaciones y Pensiones (FJP), desarrollado por la firma Melinsky Pellegrini y Asoc.”¹³. Para la Auditoría Interna, de acuerdo con el análisis sobre la razonabilidad del último informe actuarial y producto de la revisión efectuada por esa Auditoría, en el corto plazo es necesario tomar importantes medidas de adecuación para el Fondo, lo anterior con el fin de atender el pago de beneficios a todas las personas que están afiliadas ya que se presenta un déficit actuarial, el cual obedece principalmente al actual perfil de beneficios, pues los aportes no son suficientes para cubrirlos.
   

Para la Auditoría Interna, es importante resaltar lo que establece el estudio actuarial, con respecto a que las medidas a ser tomadas deben comprender un conjunto de las variables, puesto que operar sobre una sola de ellas implicaría valores de cumplimiento imposibles. También advirtió que si no se realizan los cambios necesarios, las nuevas generaciones tendrían que cotizar montos elevados por varios años para la sostenibilidad del FJPPJ, sin certeza de poder contar con recursos a futuro para brindarles una vida humanamente digna. Finalmente, concluyó la Auditoría Interna, que deben de considerarse dentro de sus efectos, el principio de solidaridad con las nuevas generaciones, ya que si para mantener la solvencia del Fondo, se deben cotizar tasas muy altas y a cambio obtener a futuro jubilaciones muy bajas, éstas podrían no ser justas para ellos.

8. 
   Adicionalmente, la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, informó¹⁴ a esta Contraloría General que antes que la Auditoría Interna emitiera su informe de advertencia, el día 17 de setiembre de 2012, esa unidad expuso algunas inquietudes respecto de ciertos resultados de la última valuación actuarial del FJPPJ y, con el fin de aclarar las mismas, esa Dirección Ejecutiva procedió a comunicarlas a la firma de actuarios. De conformidad con lo informado, a finales de ese mismo mes el señor Eduardo Melinsky, Presidente de la empresa que realizó el estudio actuarial, brindó las respectivas respuestas y aclaraciones en relación con las observaciones planteadas por la Auditoria Interna. Tal y como lo enfatizó la propia Dirección Ejecutiva en el oficio dirigido a esta Contraloría General, una vez aclaradas las consultas de la Auditoría Interna, no se requirió modificar ninguna de las conclusiones del estudio actuarial (Ver párrafo 2.4 de este informe).
   

9. 
   Cabe agregar, que también la Superintendencia de Pensiones (SUPEN) comunicó¹⁵ tanto al Poder Judicial como a esta Contraloría General, las observaciones y requerimientos que a su criterio, luego de analizar el último estudio actuarial del FJPPJ, consideró que eran necesarias. Al término de su comunicación, la SUPEN indicó lo siguiente:
   

“Cabe señalar que las observaciones señaladas, sobre las cuales se solicita su aclaración o corrección, en caso que corresponda, no mejoran la situación deficitaria del fondo ni varían su insostenibilidad en el mediano plazo; con lo requerido solamente se pretende obtener una mayor precisión y transparencia de la información contenida en el estudio.”

10. 
    En relación con lo indicado en el párrafo inmediato anterior, la Dirección Ejecutiva informó¹⁶ a esta Contraloría General, que la firma de actuarios que llevó a cabo la valuación actuarial del FJPPJ, también atendió con oportunidad las observaciones planteadas por la SUPEN y, que una vez aclaradas y comunicadas las mismas, señaló que efectivamente ninguna de las observaciones realizadas por la SUPEN, modifica los comentarios ni conclusiones detalladas en el informe que se presentó en junio del 2012.
    

11. 
    Resulta de suma importancia mencionar lo que la SUPEN incluyó en su “Informe Trimestral del Sistema Nacional de Pensiones al 30 de junio de 2012”, en relación con la situación actuarial del FJPPJ:
    

“La supervisión del fondo del Poder Judicial está enfocado en el riesgo operacional y financiero. Se realizó una visita sobre el otorgamiento de beneficios que evidencian situaciones adversas a nivel operativo, legal y sobre todo se compromete en mayor grado la situación actuarial del fondo. Los resultados del estudio actuarial con corte al 31 de diciembre de 2012 (sic. Léase 2011), revelan la necesidad de ajustes en la tasa de aportación, un faltante en el monto de la provisión para atender las pensiones ya otorgadas y la estimación de un flujo de caja negativo en el 2012 producto de la atención de los nuevos pensionados del año.”

12. 
    Conocimiento del Estudio Actuarial
    

De la lectura realizada a las Actas del Consejo Superior así como de la Corte Plena, esta Contraloría General observó que únicamente en el seno de la Corte Plena¹⁷, el Presidente de la Corte Plena, convocó a los señores Magistrados para recibir el último informe actuarial sobre el estado del FJPPJ, que como ya se ha indicado antes, elaboró una empresa contratada por el Poder Judicial. El señor Presidente de la Corte recalcó la importancia del evento, por tratarse de un estudio realizado por un auditor recomendado por la Organización Internacional del Trabajo y sobre todo porque ellos tendrán que tomar alguna determinación en relación con las reglas que regulan el Fondo. Textualmente el señor Presidente de la Corte manifestó:

13. 
    Al no encontrar esta Contraloría General, evidencia alguna que aún se haya conocido, discutido, analizado y consecuentemente tomado decisiones sobre los resultados del ultimo estudio actuarial, la Dirección Ejecutiva informó¹⁸, a solicitud de este órgano contralor, lo siguiente:
    

“En sesión de la tarde de ese mismo 30 de julio, artículo II, la Corte Plena a propuesta del señor Presidente de la Corte dispuso conceder audiencia a las asociaciones de servidores y servidoras en cuanto a contenido del estudio actuarial.

14. 
    Como complemento de lo expuesto en el párrafo anterior, se determinó que mediante acuerdo de Corte Plena tomado en sesión 35-12 del 8 de octubre del 2012, se dispuso acoger una nueva solicitud planteada por la Coordinadora de Organizaciones del Poder Judicial, y en consecuencia se amplió a un mes improrrogable el plazo otorgado a las asociaciones o agrupaciones gremiales del Poder Judicial, para que formulen las observaciones que a bien tengan, sobre el estudio actuarial del FJPPJ, plazo que venció el recién pasado 15 de noviembre.
    

15. 
    Finalmente, tal y como ya se indicó en el párrafo 2.12 de este informe, la SUPEN ha informado sobre la situación actuarial del FJPPJ al CONASSIF, que en sus actas¹⁹, se observa la preocupación en torno “al tema contingente, desde el punto de vista de las finanzas públicas” que esa situación representa, señalándose que “Si los cálculos están bien, la contingencia sobre las finanzas públicas es muy grande y el Poder Judicial debería hacer algo al respecto.”²⁰, comentario que esta Contraloría General comparte.
    

16. 
    Acuerdos del Consejo Superior para conocer el último estudio actuarial
    

Los estudios actuariales parten de una serie de supuestos y estimaciones con el fin de determinar la sostenibilidad financiera de un régimen de jubilaciones y pensiones en un determinado periodo de tiempo, por lo tanto se constituyen como un insumo importante para la toma de decisiones. Los resultados de estos estudios deben asumirse como parámetros fundamentales para modificar, mejorar o adaptar lo que corresponda para que los beneficios prometidos sean cumplidos en tiempo. De acuerdo con la lectura y consulta de las actas del Consejo Superior durante el año 2012, no existe evidencia que este órgano colegiado haya conocido, discutido y analizado los resultados de la última valuación actuarial del FJPPJ, salvo lo indicado en párrafos precedentes (punto 2.12 y 2-14).

17. 
    No obstante lo indicado en el párrafo anterior, cabe señalar que el tema de la situación actuarial del Fondo no ha sido ajeno al Consejo Superior. Al respecto, se determinó que durante los años 2010 y 2011, el asunto se abordó desde la perspectiva que mostraban los resultados del anterior estudio actual del Fondo (al 30 de junio de 2009), evidenciándose que sí existió un amplio conocimiento en el seno de ese Consejo, aunado a las observaciones de la Dirección Ejecutiva (en cuanto a la importancia de tomar decisiones) y las advertencias realizadas por la Auditoría Interna en relación con este tema. De acuerdo al análisis de las actas del Consejo Superior, en ese entonces ese órgano colegiado lo que finalmente acordó fue recomendar a la Corte Plena, la realización de un nuevo estudio actuarial para el Fondo. (Ver párrafos 2.1 y 2.2 de este informe).
    

18. 
    Es importante indicar, que las advertencias sobre la sostenibilidad financiera y de desequilibrio actuarial del Fondo, también ya han sido expuestas por parte de la SUPEN, a los miembros del Consejo Superior junto con los miembros de la Corte Plena²¹. Sobre el particular, a finales del año 2011, el Superintendente de Pensiones, expuso su criterio en relación con la situación actuarial que a la fecha se conocía sobre el Fondo, enfatizando en lo que esa Superintendencia ha recomendado sobre diversos asuntos (revaluación de las pensiones, el tope de la edad de jubilación, la periodicidad de los estudios actuariales, las reformas que requiere la Ley Orgánica del Poder Judicial y otros).
    

19. 
    Se determinó que en el artículo V de la Sesión No. 31-12 de la Corte Plena, celebrada el día 3 de setiembre de 2012, se hace alusión al tema de conocer, analizar y discutir finalmente en el seno de la Corte Plena, sobre el contenido del último estudio actuarial del FJPPJ, lo anterior con el propósito de tomar las decisiones pertinentes. Al respecto en dicha sesión, uno de los Magistrados manifestó lo siguiente:
    

“Estoy completamente de acuerdo en la ampliación de ese plazo. Me parece que es muy pertinente sobre todo conociendo los esfuerzos que están haciendo las asociaciones por realizar un estudio a profundidad sobre este tema. La preocupación mía no va en ese sentido, sino qué estamos haciendo nosotros por estudiar y revisar ese tema, porque cuando se conoció del informe en Corte se dijo que se iba a analizar y no lo veo todavía agendado. Estimo que es un tema en el cual nosotros deberíamos de ir tomando algunas cartas independientemente de que las asociaciones después nos presenten sus informes, estudios, propuestas, etcétera, pero creo que no es un tema que deba estar fuera de la agenda de esta Corte. En ese sentido, una excitativa para que en algún momento nos avoquemos al conocimiento de eso y por lo menos establezcamos alguna mecánica de discusión, porque es un tema muy complejo y debemos de tener alguna mecánica o estrategia para la discusión del mismo. Entendería que la audiencia a las asociaciones es parte de los pasos que estamos dando y lo veo muy bien, pero lo que no quiero es como que nosotros como Corte no estemos haciendo nada por analizar el tema y por definir alguna estrategia para su abordaje” (El subrayado no es del original).

20. 
    Esta Contraloría General es del criterio que si bien es cierto se ha extendido plazo para conocer y atender la situación actuarial del FJPPJ, en razón de dar oportunidad a distintas partes interesadas en el mismo, hasta el momento no se desprende de las actas correspondientes, tanto del Consejo Superior como de la Corte Plena, que los resultados del último estudio actuarial hayan sido conocidos y discutidos, y por lo tanto no se ha tomado ningún acuerdo concreto tendiente a mejorar la difícil situación actuarial del Fondo, aunado al hecho de que muchos de los aspectos señalados por los actuarios, ya han sido conocidos desde años anteriores por las autoridades del Fondo. Lo anterior, a juicio de este órgano contralor se considera de suma urgencia, para evitar mayores impactos al FJPPJ.
    

21. 
    En relación con todo lo anterior debe tenerse presente que Ley General de Control Interno No. 8292²², establece la obligación de la Administración de disponer de sistemas de control interno, entendido éste como una serie de acciones diseñadas para proporcionar seguridad en la protección y conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; garantizar la eficiencia y eficacia de las operaciones y cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico, entre otros objetivos.
    

Además, de acuerdo con la citada Ley No. 8292²³, a la Administración Activa le corresponde analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General, la auditoria externa y las demás instituciones de control y fiscalización que correspondan.