Doktori iskola

III. fejezet

A közös költségvetés megalkotásának folyamata jellegét tekintve sok szempontból hasonlít egy állami költségvetés megalkotásához. Sok lényeges szempontból azonban el is tér tőle. Maga a kérdés is különféleképpen vizsgálható attól függően, hogy mit sorolunk a költségvetés megalkotásának fogalma alá. Lehet a kérdést szűken értelmezni, és csak a szó szoros értelmében vett költségvetés-készítési eljárást vizsgálni. Az EU költségvetési rendszere esetében az ilyen vizsgálat azonban nem tárja fel a teljes képet. Az 1980-as évek végétől kezdve ugyanis fontos szerepet játszik az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi terv is. Lényeges kérdéseket vet fel ezen középtávú pénzügyi tervnek mind a tartalma, mind a megalkotása (elfogadása). Dolgozatomban ezért a költségvetés megalkotásának fogalmát tágan értelmezve, e fejezetben mindkét kérdéskört részletesen vizsgálom. Amikor ugyanis a költségvetést, a költségvetés megalkotását elemzzük, mindig meg kell különböztetnünk e két szabályrendszert, az éves költségvetéseket és az azokat több szempontból behatároló, befolyásoló középtávú pénzügyi terveket.

A középtávú pénzügyi terveket magukban foglaló intézményközi megállapodások megkötésére a jövőben – a Lisszaboni Szerződés új szabályrendszere²⁰⁴ miatt – nem fog sor kerülni. A középtávú pénzügyi tervek azonban megmaradnak, intézményközi megállapodás helyett azonban rendeleti formában fognak a jövőben megjelenni. E változás ellenére fontosnak a középtávú pénzügyi tervet magában foglaló intézményközi megállapodások kialakulását és szabályozási rendszerét részletesen elemezni.


1. A középtávú pénzügyi terv és az intézményközi megállapodás
1.1 Az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi terv szerepe az EU költségvetési rendszerében

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által megkötött, a középtávú pénzügyi tervet (pénzügyi perspektívát) magában foglaló intézményközi megállapodás 1988 óta egy speciális intézménye, eszköze az EU költségvetési jogának. A költségvetési gazdálkodás kereteit alapvetően meghatározó intézményközi megállapodásról a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig az alapszerződések nem rendelkeznek, hanem – hosszas, néha bénító viták és hatásköri „harcok” után – a célszerűség okán került be mintegy két évtizeddel ezelőtt a közösségi jogrendszerbe, vált annak intézményesült elemévé. E fejezet célja e speciális jogintézmény kialakulásának, szerepének, rendeltetésének, valamint annak a bemutatása, hogy milyen következményekkel jár, ha a Parlament, a Tanács, és a Bizottság a korábbi intézményközi megállapodás hatályának lejártát követő időszakra esetlegesen nem köt újabb megállapodást, illetve az Európai Unió működéséről szóló Szerződés rendelkezései alapján nem alkotja meg a többéves pénzügyi keretre vonatkozó rendelkezéseket.

Az Európai Unióban a költségvetési jog, és a költségvetési eljárás területét különböző szabályozási szinteken több jogszabály is érinti. Az I. fejezetben már részletesen bemutattam e jogforrásrendszert, ezért ehelyütt csak utalni kívánok EK Szerződés, és az Európai Unió működéséről szóló Szerződés pénzügyi rendelkezéseket tartalmazó cikkeire²⁰⁵, illetve másodlagos jogforrások köréből Költségvetési rendeletre²⁰⁶ (amely lényegében az EU államháztartási törvénye), valamint a saját forrásokról szóló tanácsi határozatra²⁰⁷.

Mindezek – és az itt nem említett másodlagos jogforrások – mellett az éves költségevetések megalkotása tekintetében kiemelkedő szerepe van – illetve volt a Lisszaboni szerződés hatályba lépéséig – a költségvetési szabályozás harmadik fontos elemének, amely nem más, mint a – hivatalos nevén – a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás fejlesztéséről szóló intézményközi megállapodás. Ez az intézményközi megállapodás jelenti az alapját az EU jelenleg hét évre szóló középtávú pénzügyi tervének (középtávú költségvetési tervezetési időszakának), rögzítve a középtávú költségvetési tervezés kereteit és az éves kiadási sarokszámokat, és alapját adva az éves költségvetések tervezésének és elfogadásának.

Az EU költségvetési rendszerében az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi terv – vagy más néven pénzügyi perspektíva, illetve többéves pénzügyi keret – egy több szempontból speciális jogforrás. Egyrészt amint az az elnevezéséből is látható, nem valamely intézmény egyoldalú jogalkotási aktusából fakad, hanem az EU három fő és a költségvetési rendszerben is egyébként kulcsszerepet játszó intézménye, az éves költségvetés megalkotásáért felelős Tanács, az Európai Parlament, valamint a költségvetés tervezetének előkészítéséért, valamint az elfogadott költségvetés végrehajtásáért felelős Bizottság egyezségének – pénzügyi alkudozásnak – az eredménye. Ezen alku hátterében az alapvetően közösségi érdekeket szem előtt tartó Parlament és a tagállami érdekeket artikuláló Tanács belső és egymás közti egyezsége áll, amely lényegében a Közösségek rendelkezésére álló források tagállamok, régiók, közösségi politikai célok, stb. közötti középtávú felosztásáról szól²⁰⁸. Másrészt a költségvetési szabályozás keretében sem az EGK/EK Szerződés, sem bármely másodlagos jogforrás nem írta elő a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig az intézményközi megállapodás megkötésének, és ezen belül a középtávú pénzügyi terv elkészítésének (bármely intézmény általi elfogadásának) kötelezettségét.

Mindezek ellenére az intézményközi megállapodásokba foglalt középtávú pénzügyi tervek gyakorlati szempontból igen fontos szerepet játszottak azáltal, hogy a Közösség több (5-7) éves költségvetési kereteit határozzák meg. A középtávú pénzügyi terv alkalmazásának két legfontosabb célja a költségvetési fegyelem biztosítása (a túlköltekezetés megakadályozása), valamint a költségvetési eljárás hatékonyabbá tétele (a költségvetési viták jelentős részének hosszabb időre történő rendezése) volt és maradt is az Európai Unió működéséről szóló Szerződés új rendszerében. Mindemellett a középtávú pénzügyi terv lehetővé teszi a stratégiai tervezést is számos területen²⁰⁹, például a strukturális és a kohéziós támogatások területén. A középtávú pénzügyi terv lényegében kijelöli az éves költségvetési tervezés kereteit. A pénzügyi tervben nagy kiadási területenként meghatározott keretszámok nem léphetők át, amelyek ezáltal a Tanács és a Parlament számára a költségvetés elfogadása során összegszerű korlátokat jelentenek. A középtávú pénzügyi terv ugyanakkor nem helyettesíti az éves költségvetéseket, hiszen tartalmában – különösen részletezettségében – meg sem közelíti azt a szintet, amely legalább technikailag szükséges²¹⁰. (Míg a középtávú pénzügyi terv lényegében egy 1 oldalas táblázat, addig az éves költségvetések egy több ezer oldal terjedelmű szabály és táblázatrendszer).

A középtávú pénzügyi tervek az előzőek mellett a tagállamok számára megkönnyítik a nemzeti költségvetési tervezést, lehetővé téve a tagállami és a közösségi költségvetés közötti pénzügyi kapcsolatok várható alakulásának figyelembe vételét az éves nemzeti költségvetések és középtávú tervek előkészítése során²¹¹.
1.2 Intézményközi megállapodások az EU jogrendjében

Az intézményközi megállapodások (interinstitutional agreements) a közösségi szervek, intézmények együttműködését szervezik, rendezik. Az intézményközi megállapodások között van, ami két intézmény (pl. az Európai Parlament és a Tanács), vagy három intézmény (pl. az említettek és a Bizottság) között jött létre. Ezen megállapodások számos különböző területet érintően rendezhetik a részes intézmények együttműködését, kapcsolatát, feladatait, de e körben különösen nagy jelentősségre tettek szert a költségvetési kérdéseket érintő háromoldalú – az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között megköttetett – intézményközi megállapodások²¹². Jogi kötelező erejüket tekintve jelentős eltérések lehetnek az intézményközi megállapodások között, vannak olyanok, amelyek egyszerű politikai deklarációnak tekinthetők, a költségvetési kérdéseket érintő intézményközi megállapodások ugyanakkor kifejezetten úgy rendelkeznek, hogy a megállapodás valamennyi részes intézményre kötelező²¹³, tehát jogszabályként alkalmazták őket, még ha esetleges be nem tartásukhoz közvetlen szankció nem is kapcsolódott.

A Közösségek létrejötte óta, az elmúlt ötven évben több, mint 120 intézményközi megállapodás született²¹⁴ (amelyből mintegy húsz megállapodás érinti a költségvetési kérdéseket, ideértve a pénzügyi ellenőrzés és a csalás elleni küzdelem területét is). A Közösségek történetének első három évtizedében a Parlament és a Tanács között sokszor jelentős feszültségek alakultak ki mind jogalkotási, mind költségvetési téren, mivel a Parlament folyamatosan szerepének, befolyásának növelésért küzdött. Az intézményközi megállapodások az ebből fakadó feszültségek csökkentésének pragmatikus eszközeinek tekinthetők²¹⁵.

Noha a jog fogalmának elméleti fejtegetése még távolról sem célja e dolgozatnak, az intézményközi megállapodások jogi természetének vizsgálatával összefüggésben röviden érdemes megemlíteni azt az általános jogelméleti problémakört, hogy a kikényszeríthetőség, vagy a kötelező jelleg az, amely a jog fogalmának elemei közül a fontosabb. A jogpozitivista irányzatok (pl. Kelsen) a kényszert, a természetjogi irányzatok a kötelező jelleget emelik ki. E kérdéskör az EU jogrendje és intézményei tekintetében ritkán szokott felmerülni. A költségvetési kérdéseket szabályozó intézményközi megállapodások tekintetében azonban láthatjuk, hogy noha a közvetlen kikényszeríthetőség hiányzik, az intézmények által önként elismert kötelező jelleg azonban megkülönbözteti az egyszerű politikai nyilatkozatoktól.

A költségvetési eljárás, illetve a középtávú költségvetési tervezés kérdéseit érintő szabályozással már a Közösségek történetének viszonylag korai szakaszában találkozhatunk. A Tanács már 1970-ben határozatot²¹⁶ hozott a három éves pénzügyi tervkészítésről. E három éves tervek azonban pusztán pénzügyi előrejelzésnek voltak tekinthetők, semmilyen kötelező erővel nem rendelkeztek.

A költségvetési kérdéseket szabályozó a részes intézményekre nézve kötelező intézményközi megállapodás megkötése és ezáltal a középtávú pénzügyi terv elkészítése és elfogadása abból ered, hogy 1980-as években a Közösség intézményei (Európai Parlament, Tanács, Bizottság) között egyre nagyobb feszültségek alakultak ki, és egyre több nehézség merült fel az éves költségvetési vitákban. E nehézségek részint az intézmények költségvetési hatásköreinek kérdését érintették (különösen, hogy a Parlament jogalkotási és költségvetési hatáskörei között jelentős eltérés alakult ki és költségvetéssel kapcsolatos tágabb hatáskörét próbálta a jogalkotási hatáskörének tágítására felhasználni), részint abból eredtek, hogy a Közösségek bevételei egyre kevésbé nyújtottak megfelelő fedezetet a közösségi kiadások teljesítésére, amely a költségvetési egyensúly elve érvényesülésének sérelmét eredményezte.

A költségvetési hatáskörök gyakorlásának kereteit és ezen belül a költségvetési fegyelem szempontjából lényeges kiadásnövelési szándékok, kezdeményezések határait elvileg már az intézményközi megállapodások rendszerének bevezetése előtt meghatározta a Római Szerződés. E keretek azonban – visszatekintve a 25-30 évvel ezelőtti vitákra – nem voltak teljesen egyértelműek, és végső soron egy hosszas harcot eredményeztek a Parlament és a Tanács között, amelynek tétje a költségvetési ügyek feletti hatalom megszerzése volt²¹⁷. 1988 előtt nem létezett a középtávú pénzügyi terv jelenlegihez hasonló rendszere. A költségvetési kiadások és bevételek évről évre történő módosításának kereteit a Szerződés rendelkezései határolták le. E téren két szabályt kell megemlíteni. Az egyik a kiadások kötelező és nem kötelező kategóriákba sorolása, amelynek – mint később látni fogjuk – az éves költségvetési eljárás keretében volt a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig lényeges szerepe, és amely az intézmények közötti számos vita forrásává vált. A másik pedig az EK Szerződés 203. (legutóbb 272. cikk) (9) bekezdése, amely meghatározta az érintett intézmények költségvetéssel kapcsolatos mozgásterének – konkrétan egy éves növekedési ráta alapján a kiadások növelésének – korlátait. E szabályok azonban feltételeztek bizonyos fokú együttműködési készséget az érintett intézmények között, amelyet nem mindig sikerült elérni, illetve megvalósítani az éves költségvetési eljárás során²¹⁸. Mindebből következően a Tanács és a Parlament közötti feszültség alkalmasint e téren is a Bíróság által eldöntendő vitává fajult és a Bíróságra hárult az a feladat, hogy egyes hatáskörüket túllépő intézményeket – akár a költségvetés megsemmisítése árán is – visszatereljen a Szerződés által meghatározott mederbe²¹⁹.

Az ilyen kérdéseket vizsgáló eljárás során a Bíróságnak meg kellett állapítania, hogy a Közösségek általános költségvetése – azután, hogy a Parlament elnöke a 203. (legutóbb 272.) cikk (7) bekezdésben szereplő megállapító nyilatkozatot megtette – azon jogi aktusok közé tartozik, amelyek harmadik személyek irányában joghatást válthatnak ki, és mint ilyen a Bíróság előtt megtámadható. A Bíróság megállapította, hogy ha a költségvetési hatóság (a Tanács és az Európai Parlament) jogi aktusait nem lehetne felülvizsgálat céljából a Bíróság elé vinni, az e hatóságot alkotó intézmények elvonhatnák a tagállamok vagy más intézmények hatásköreit, vagy átléphetnék saját hatáskörük korlátait.

A Bíróság szóban forgó ítéletei azonban nem csak abból a szempontból érdekesek számunkra, hogy deklarálták a költségvetés bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, hanem abból a szempontból is, hogy meghatározták a költségvetési eljárás és áttételesen a költségvetés főösszege nem szabályos növelésének szigorú következményeit is. E probléma hátterében az állt, hogy a 203. cikk (9) bekezdése megállapított egy korlátot a nem kötelező kiadásoknak az előző pénzügyi év költségvetésében szereplő azonos típusú kiadásokhoz viszonyított növekedésére vonatkozóan. Ezt a korlátot a „növekedés (…) legmagasabb aránya” fejezte ki, amelyet a Közösségek intézményei a (9) bekezdés harmadik albekezdése értelmében kötelesek a költségvetési eljárás folyamán tiszteletben tartani. A (9) bekezdés második albekezdése értelmében a legmagasabb arányt évente a Bizottság állapítja meg, de a Tanács és a Parlament közötti megállapodás útján új arányt is meg lehet meghatározni. A szóban forgó ügyben²²⁰

1. 
   a Bizottság, a Tanács és a Parlament egyetértett abban, hogy a Bizottság által megállapított növekedési arány nem volt elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye a Közösségek megfelelő működését az 1986. pénzügyi év folyamán;
   
2. 
   a Tanács és a Parlament nem tudott megegyezésre jutni az új legmagasabb növekedési arányt illetően, jóllehet végső álláspontjaik elég közel álltak egymáshoz;
   
3. 
   a Parlament által a második olvasat során elfogadott és a költségvetésnek a Parlament elnöke által 1985. december 18-án megállapított formájában véglegesített előirányzatok meghaladják a Bizottság által meghatározott legmagasabb növekedési arányt, valamint a Tanács által korábban javasolt, különböző megváltoztatott arányokat.
   

A költségvetés egyensúlyát érintően a 80-as évek elejétől kezdve egyre jelentősebb problémát eredményezett a közösségi politikák finanszírozási igényének növekedése, amelyben jelentős szerepet játszott az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozása (és finanszírozási igénye) 1975-től, valamint a Közös Mezőgazdasági Politika (KAP) egyre növekvő kiadásai. A finanszírozási igények növekedése mellett elkezdtek felerősödni azok a szempontok is, amelyek ezt követően folyamatosan determinálták – és determinálják ma is – a költségvetési vitákat, így például, hogy mekkora legyen a közös költségvetés, milyen célokat finanszírozzon, mekkora legyen a tagállamok hozzájárulása, milyen reformokra lenne szükség a saját forrásokkal kapcsolatban²²¹.

E viták a finanszírozási problémák igencsak gyakorlatias kérdésköre mellett fontos elméleti kérdéseket is a felszínre hoztak. Ilyen az egyik alapkérdés, mégpedig az, hogy mekkora legyen a közös költségvetés. A közös költségvetés főösszegének az EU GDP-jéhez viszonyított aránya összehasonlítva egy szövetségi állam szövetségi költségvetésének GDP-hez viszonyított arányával egészen – a 70-es 80-as években is, most is – igen alacsony. Már a Közösség történetének viszonylag korai szakaszában, az 1977 áprilisában közzétett MacDougall-jelentés²²² is arra az álláspontra helyezkedett, hogy közgazdasági szempontból sokkal célszerűbb és hasznosabb lenne egy az akkorinál – és egyúttal a jelenleginél is – nagyobb méretű – a közösségi GDP 5-7 %-át, katonai kiadásokkal együtt 10 %-át kitevő – közösségi költségvetés és ezáltal nagyobb arányú közösségi szintű újraelosztás. A jelentésben foglaltak azonban azóta sem igazán valósultak meg, a közösségi újraelosztás mértéke napjainkban is a GDP 1 %-a körül mozog.

A felmerült problémák megoldása érdekében az említett intézmények elhatározták, hogy kidolgoznak egy olyan eljárásrendet, amely lehetővé teszi a költségvetés megalkotásával kapcsolatos egyre súlyosbodó nehézségek – így a kiadások osztályozása (kötelező/nem kötelező volta), vagy költségvetés főösszegének növelése – kiküszöbölését. Az első lépés az 1982-ben az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság Közös Nyilatkozata (Joint Declaration) volt²²³.

Ezt követően, tekintettel arra, hogy az 1982-es Közös Nyilatkozat nem hozta meg várt eredményt (pl. az előbb említett jogeset is a Közös Nyilatkozat utáni időszakban történt), – az I. Delors csomag²²⁴ eredményeként – 1988 óta az EU éves költségvetéseit egy intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi terv keretei között alkotja meg az EU három e témában hatáskörrel rendelkező intézménye.

Az első középtávú pénzügyi tervet tartalmazó intézményközi megállapodás az 1988-1992 közötti, a második 1992-ben megkötött intézményközi megállapodás pedig az 1993-tól 1999-ig terjedő időszakra szólt. A harmadik, 2000-től 2006-ig tartó tervezési időszakra vonatkozó pénzügyi tervet tartalmazó intézményközi megállapodást 1999. május 6-án, az Unió jövőbeli prioritásairól szóló AGENDA 2000 című dokumentumról szóló tárgyalások részeként kötötte meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság. A negyedik, jelenleg hatályos intézményközi megállapodás megkötésére pedig 2006. május 17-én került sor.

A középtávú pénzügyi terv – amely formailag jelenleg egy az intézményközi megállapodás mellékleteként megjelenő táblázat – lényegében meghatározza összességében és a főbb kategóriák szerint az adott ciklusba tartozó költségvetési évek éves kiadási kereteit, és az időszak költségvetési prioritásait. Az intézményközi megállapodásnak a célja, hogy a három aláíró intézmény között kialakuló éves költségvetési tárgyalásokon felmerülő kérdések jelentős, sarkalatos részét előre, ne egy évre, hanem egy 7 évet felölelő időszakra rendezze akként, hogy erre az időszakra meghatározzák a következő évek költségvetéseinek alapvető keretösszegeit. Mindez azonban semmilyen egyéb szempontból nem befolyásolja az érintett intézmények (Európai Parlament, Tanács) költségvetéssel, a költségvetés megalkotásával kapcsolatos, a Szerződésben rögzített hatásköreit és nem érinti az éves költségvetés elvét, vagyis a költségvetés megalkotásában részes intézmények továbbra is minden évben egy évre hagyják jóvá a költségvetést és hatalmazzák fel a Bizottságot annak végrehajtására. Az intézményközi megállapodásban foglalt középtávú pénzügyi terv tehát nem helyettesíti az éves költségvetéseket. Ezen a Lisszaboni Szerződés által bevezetett módosítás sem változtat semmit.

A középtávú pénzügyi terv a közösségi kiadások nagyobb kategóriáit fejezetekre osztja, és minden ilyen fejezet tekintetében meghatározza az egyes évekre vonatkozó kötelezettségvállalási és kifizetési előirányzatok összegét és a közösségi GNP-hez viszonyított mértékét. Ezáltal a kiadási keretösszegek összehasonlíthatóvá válnak a saját források keretszámaival, amely szintén rögzített a saját források rendszeréről szóló rendelet által. Mindezeken túl – az egyes költségvetési kategóriák (pl. mezőgazdaság, strukturális és kohéziós politika, adminisztráció) vonatkozásában – a több évre meghatározott kiadási plafonok segítenek az Unió kiadásainak kontroll alatt tartásában. Ugyanakkor kiemelendő, hogy a középtávú pénzügyi terv különbözik egy egyszerű előrejelzéstől is, tekintettel arra, hogy az benne rögzített keretösszegek az intézményközi megállapodásban részes intézményekre nézve kötelezően alkalmazandók. Így nem térhet el tőle a Bizottság a költségvetés előkészítése, illetve a Tanács, valamint az Európai Parlament a költségvetés megalkotása során.

A középtávú pénzügyi terv gyakorlati alkalmazhatósága szempontjából lényeges, hogy elfogadása/megalkotása a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig nem volt kötelező, mégis alapvető jelentőségű volt, hogy a Tanács – és rajta keresztül a tagállamok –, valamint az Európai Parlament és a Bizottság időben, legalább egy bő fél, de inkább egy évvel az adott középtávú tervezési időszak kezdete tető alá hozzák a szóban forgó időszakra vonatkozó intézményközi megállapodást. Mielőtt azonban ennek okait elemezném, célszerű kitekinteni arra, hogy a három érintett intézményben hol és milyen nehézségekkel kell számolni a Megállapodás elfogadásával kapcsolatban. Azért is tartom e kérdést részletesen elemezni, mert bár a Lisszaboni Szerződés által a forma változik (a középtávú pénzügyi tervet ezt követően kötelező jogforrás keretében, rendeleti formában kell elfogadni), az új döntéshozatali eljárásrend okán (a Tanács egyhangúan, az EP pedig tagjainak többségével dönt) e kérdések továbbra is aktuálisak
1.4 Az intézményközi megállapodásban, illetve a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásában részes intézmények helyzete

A költségvetési kérdéseket rendező intézményközi megállapodások megkötésében részes intézmények egymástól jól elkülöníthető pozíciót foglalnak el.

A Bizottság helyzete több szempontból speciális. A normál jogalkotási folyamatban²²⁵ a jogalkotásban közreműködő intézmények közül a Bizottságé a jogalkotás kezdeményezésének joga, tehát praktikusan a Bizottság az ügy ura abból a szempontból, hogy kezdeményezi-e a Tanács és a Parlament felé egy adott rendelet, irányelv, vagy egyéb jogforrás megalkotását, vagy sem. (A Tanács, illetve a Parlament ugyan felkérheti a Bizottságot valamely jogszabály-javaslat előkészítésére, de magát a javaslatot csak a Bizottság terjesztheti elő.

A helyzet az intézményközi megállapodás, illetve a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet esetében is hasonló az előbbiekhez. Kiemelendő azonban, hogy az intézményközi megállapodások esetében nem beszélhettünk egy részletesen szabályozott jogalkotási eljárásrendről, hanem itt a Bizottság kezdeményezési joga a Római Szerződés 211. cikkén²²⁶ alapult, amely a Bizottság általános hatásköri szabályairól²²⁷ rendelkezett. Tehát az intézményközi megállapodás esetében is kezdeményezett, és javaslatot tett a Tanács, illetve a Parlament részére. A javaslat tartalmát illetően – tekintettel arra, hogy e kérdés a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig egyáltalán nem volt szabályozott – a Bizottság szabad belátása szerint, célszerűen figyelemmel a tagállamok és a Parlament e témát érintő politikai megnyilatkozásaira, lényegében a józan ész alapján döntött, és alakította ki a javaslat tartalmát. Az intézményközi megállapodásokra vonatkozó bizottsági javaslatok természetesen egyfajta, a Bizottság által fontosnak tartott költségvetési prioritásokat tartalmazó – olyakor a tagállamok álláspontjával nem feltétlenül egybevágó – politikai állásfoglalásnak is tekinthetők voltak. A Bizottság hagyományosan a politikai integráció megalapozása érdekében a nagyobb közösségi költségvetés támogatója, ugyanakkor a Tanács a Parlament közötti vitákban egyfajta közvetítő szerepet is játszik a különböző kényes kérdések rendezésére irányuló javaslatai által.

A Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követő új rendszerben e problémakör jelentősen letisztul, mivel az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 312. cikk (2) bekezdése egyértelműen meghatározza a többéves pénzügyi keret elfogadásának különleges eljárásrendjét²²⁸ a (3) bekezdés pedig a főbb tartalmi elemeit.

Noha az intézményközi megállapodásokat az említett három intézmény kötötte meg, és formálisan ugyanez a három intézmény vesz részt a többéves pénzügyi keretről szóló rendelet elfogadásában, a költségvetési tárgyalások során a kulcsszerepet mégis a Tanács játssza. A Megállapodás megkötésének, illetve a rendelet elfogadásának akkor van érdemi esélye, ha a fő tartalmi kérdésekről (pl. a kiadási prioritások, vagy a saját források rendszere, vagy a költségvetés főösszege) a tagállamok minisztereiből álló Tanácsban megszületik a döntés. Ez a döntés pedig a gyakorlatban akkor születik meg, ha a tagállamok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanácsban sikerül a pénzügyi perspektíváról a politikai egyezséget tető alá hozni. Mindennek részben politikai, részben a Szerződésekből eredő okai vannak. A politikai okok akként foglalhatók össze, hogy a tagállamok minisztereiből álló Tanács és különösen az állam- és kormányfőkből álló Európai Tanács döntését nyilvánvalóan a tagállami politikai érdekek determinálják. Így például – akár a korábbi, akár az új szabályozás keretében – hiába tenne javaslatot a Bizottság a meglévő közösségi programok finanszírozási összegének növelésére, vagy újabb – további forrásokat igénylő – programok elindítására, ha a Tanácsban, illetve az Európai Tanácsban a tagállami preferenciák a Közösségnek juttatott források csökkentésére irányulnak. A EK-Szerződés, illetve az Európai Unió működéséről szóló Szerződés rendelkezései mindezt csak erősítik. Az EK-Szerződés 269. cikkének rendelkezései szerint ugyanis a Tanács – a Bizottság javaslatára és az Európai Parlamenttel való konzultáció után – egyhangú döntéssel határozza meg a Közösség saját forrásainak rendszerére vonatkozó rendelkezéseket, amelyeket a tagállamoknak azok alkotmányos előírásai szerinti elfogadásra javasol. A saját források elfogadásának rendjén a Lisszaboni Szerződés sem változtatott²²⁹. Tekintettel a szerződések e rendelkezéseire, valamint arra, hogy a saját források képezik az EU általános költségvetése bevételeinek döntő részét – az adott költségvetési évtől függően 95-99%-át –, bármely tagállam a saját források tekintetében lényegében vétójoggal rendelkezik, és mivel az intézményközi megállapodásnak fontos, lényegi eleme a költségvetés bevételeinek, a saját forrásoknak a meghatározása, elengedhetetlenné vált, hogy a Tanácson keresztül valamennyi tagállam egyetértését adja az intézményközi megállapodáshoz. A Lisszaboni Szerződés minderre rá is erősített, amikor a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadását a egyhangú tanácsi döntéshez köti.

Az Európai Tanács, illetve a miniszterek tanácsa előzőekben említett, a pénzügyi perspektíva elfogadásával kapcsolatos szerepe lényeges következményekkel jár az egész folyamatra nézve. A kormányközi szinten elért politikai kompromisszum ugyanis gyakorlatilag felülírja az intézményi hatásköröket, az Európai Tanács keretében meghozott döntés lényegében determinálja a Tanács és a Parlament tárgyalási lehetőségeit²³⁰.

Mindezt figyelembe véve az Európai Parlament szerepe és súlya az intézményközi megállapodások megkötésében, illetve a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásában bár nem hagyható figyelmen kívül, de mozgástere és a végleges tartalmat érintő befolyásolási képessége szerényebbnek mondható. A Parlament kezében lényegében egyetlen „kemény” ütőkártya van, mégpedig a tervezetek teljes egészében való elutasítása. Ez azonban egy kétélű fegyver, hiszen ha ezzel él, akkor vállalnia kell ennek minden – a későbbiekben részletezett – következményét is. Természetesen emellett a Parlament rendelkezésére állnak „puhább”, leginkább a tárgyalási eszköztárba sorolható eszközök²³¹, amelyek hatékonysága az előbbivel azonban nem igazán mérhető össze²³². Megemlítendő továbbá az a pénzügyi perspektíva komplex jellegéből adódó eszköz is, hogy – elfogadásának szabályozásától függetlenül – nem pusztán egy pénzügyi keret, hanem ahhoz számos a költségvetési rendszer működtetéséhez szükséges jogalkotási döntés is kapcsolódik (így például a különböző strukturális és egyéb politikák végrehajtásához szükséges jogalapul szolgáló jogszabályok). Ezek megalkotásába a Parlamentnek már érdemi beleszólása van, amely közvetett, de lényeges eszköz lehet a pénzügyi perspektívára vonatkozó tárgyalások során²³³.

Talán a Parlament szerepének vizsgálata során a legcélszerűbb kitérni arra, hogy az EU intézményrendszerének működése kapcsán oly gyakran emlegetett demokratikus deficit csökkentéséhez – a költségvetési és bármely más területen megkötött – az intézményközi megállapodások, illetve a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásának új rendje mennyiben járulnak hozzá, vagy egyáltalán hozzájárulnak-e? A kérdés úgy is feltehető, hogy a képviseleti demokrácia elvei alapján létrejövő Európai Parlament a jogalkotás – és a költségvetés-készítés – során egy szintre kerül-e a tagállami kormányok képviselőiből álló Tanáccsal, vagy a vizsgálat döntéshozatali rendszer esetleg tovább komplikálja és még inkább átláthatatlanná teszi a közösségi intézményrendszer működését? Mindemellett további kérdés, hogy az intézményközi megállapodások, illetve legújabban a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásának új rendje befolyásolják-e és ha igen, miként az intézményi egyensúlyt? E kérdésekre figyelemmel különböző érvek szólnak az intézményközi megállapodások mellett (pl. növekszik az EU intézményrendszerének demokratikus jellege azáltal, hogy az intézményközi megállapodásokban az EP és részes fél), és ellene is (pl. a megelőző tárgyalások kimenetele nem garantált, illetve a megállapodások tovább növelik az intézményrendszer komplexitását). A kérdésekre egyöntetű válasz mindeddig nem született. A gyakorlati példák az mutatják, hogy a demokratikus jelleg erősítése szempontjából vannak pozitív és negatív példák is. Kétségtelen, hogy ha az informális megállapodások súlya és aránya a formális jogalkotásét meghaladja, akkor az alkotmányos problémákat vet fel. Ugyanakkor tény az is, hogy a középtávú pénzügyi tervet magukban foglaló intézményközi megállapodások, illetve a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése óta az erre vonatkozó rendelet fontos – és az Unió működtetése szempontjából (különösen a költségvetési téren) – megkerülhetetlen eszközei az intézmények közötti együttműködésnek. Létük nagyban összefügg az intézményi egyensúly kérdésével²³⁴, és e téren különösen a Parlament helyzetével, vagyis azzal a problémával, hogy az EP számos olyan hatáskört nem tud, vagy nem önállóan tud gyakorolni, amelyek egy demokratikus állam parlamentjének alapvető jogosítványai²³⁵.

Mindennek fényében a Parlament tárgyalási pozíciójával kapcsolatban megállapítható, hogy a Közösségek létrejötte óta folyamatosan küzd – mind jogalkotási, mind költségvetési téren – hatáskörének bővítéséért. E törekvése – amely nem egy esetben a Bíróság elé vitt hatásköri jogvitákban csúcsosodott ki – viszonylag sikeresnek tekinthető, sok más mellett elég itt csak arra utalni, hogy a költségvetési eljárásban a kezdetekkor pusztán vélemény-nyilvánítási lehetősége volt, jelenleg pedig egyes hatáskörei talán még a Tanácsénál is erősebbek, hiszen lehetősége van az éves költségvetési javaslat teljes visszautasítására. (Ilyen jogosítványa a Tanácsnak jelenleg nincsen). Problémásnak érezhető azonban, hogy az EP nem valamilyen ideálisnak tekintett intézményi egyensúly kialakítására, hanem mindenkor saját hatáskörének bővítésére törekszik, és még most is keresi a helyét a közösségi intézményrendszerben. E törekvése a költségvetési kérdésekben nyilvánvalóan állandósult vitákat fog generálni, hiszen nehezen lehet elképzelni, hogy e téren a Tanács (a tagállamok) saját magáénál nagyobb beleszólást engedjen a Parlamentnek. Kétségtelen, hogy ezen elvre támaszkodva sikerült a Parlamentnek a jogalkotási és költségvetési hatásköreinek bővítését elérni, ugyanakkor e hatáskör-bővülési folyamatot végigtekintve nem tűnik úgy, mintha a Parlament a jelenlegi helyzettel elégedett lenne.

A Parlament ilyen jellegű törekvéseinek sorába illik például a pénzügyi perspektíva hosszának módosítására, 7 évről a parlamenti – és bizottsági – ciklusnak megfelelő 5 évre csökkentésére. A Parlament a javaslatát azzal indokolja, hogy ezzel elkerülhetővé válna egy olyan helyzet, amikor egy adott ciklusban működő Parlament mandátumának teljes ideje alatt az előző parlamenti ciklusban elfogadott pénzügyi perspektívához van kötve és egy 5 éves periódus jobban megfelelne a demokratikus felelősség és az elszámoltathatóság elvének/követelményének²³⁶. E kérdésben a Parlament némi sikert könyvelhetett el, hiszen az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 312. cikk (1) bekezdése lehetővé tett a 7 éves ciklus 5 évesre csökkentését.

Alkalmasint azonban némi bizonytalanság érezhető ki a pénzügyi perspektíva időszakának kérdésben egyes parlamenti dokumentumokból. A 2005. június 8-i állásfoglalás²³⁷ 33. és 34. pontja egymással némileg ellentétesen egyszerre száll síkra az 5 éves perspektíva mellett, ugyanakkor támogatja a Bizottság 7 éves időtartamra vonatkozó javaslatát. Ezzel kapcsolatban rámutat, hogy „egy rövidebb időtartamú keret technikai és politikai szempontból nem lenne praktikus, valamint hogy a hosszabb pénzügyi terv hozzájárul majd a rendszer stabilitásához és elősegíti a kohéziós politika, valamint a közös költségvetés más pénzügyi eszközeinek programozását”. Maga az 5 éves periódus lehetősége a Bizottság közleményében (COM(2004) 101) is felvetődik, de a Közlemény rámutat arra, hogy „[A]z új pénzügyi keret által lefedett időszaknak elég hosszúnak kell lennie ahhoz, hogy ésszerű költségvetési határok között, a megreformált közösségi politikák teljes és fokozatos bevezetésére és a tizenkét új tagállam sikeres integráláshoz koherens lefedettséget tudjon nyújtani”. A Bizottság a maga részéről elvileg elfogadhatónak tartaná, hogy a jövőben a pénzügyi perspektíva időszaka jobban összhangba kerüljön a Parlament és a Bizottság mandátumával. Javaslatában ugyanakkor a Bizottság az öt éves ciklusra való áttérés előtt, átmenetileg egy 2007-től 2013-ig tartó hét éves periódust javasolt. E hét éves időszakra a jelenlegi helyzetben a javaslat szerint azért van szükség, mert a piaccal kapcsolatos kiadások és a közvetlen agrárkifizetések szabályozása 2003-ban 2013-ig lett megállapítva, a strukturális alapok folyamatban lévő átalakítása, továbbá az összes intézményt érintő néhány kiigazítás időbe telik.

Álláspontom szerint – a parlamenti állásfoglalásban kifejtettekre tekintettel – ésszerűnek tűnhet a pénzügyi perspektíva időtartamának a parlamenti ciklussal való összhangba hozása. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az elmúlt két perspektíva hét éves időtartama már „bizonyított”, egy működőképes tervezési időszaknak bizonyult. Az, hogy valamely parlamenti ciklusban nem kerül sor e tárgykörben intézményközi megállapodás megkötésére, a Parlament előjogait, hatásköreit önmagában nem sérti, vagy korlátozza. (Legfeljebb lesznek olyan képviselők, akik erről a kérdésről soha nem szavaznak). Nem szabad elfelejteni, hogy sem a tagállamokban, sem az Unióban nem szervezetileg és hatáskörileg egymástól elkülönült, egymást követő parlamentek vannak, hanem a Parlament intézménye állandó, és csak a benne helyet foglaló képviselők személye változik a választásokon. Az eddigi intézményközi megállapodásokat megelőző viták azt mutatják, hogy egy-egy ilyen megállapodás előkészítése és tető alá hozatala viszonylag hosszú időt, akár két - két és fél évet is igénybe vehet. Ebből következően öt éves ciklusokban működve minden parlamenti ciklusnak csak a felében lenne arra tényleges lehetőség, hogy az adott parlament által jóváhagyott pénzügyi perspektíva keretei között történjen az Unió költségvetési gazdálkodása. Kérdés, hogy így célszerű-e az időtartamot csökkenteni, és ezáltal a vitákat gyakoribbá tenni, nem elfeledve azt, hogy mi is volt a pénzügyi perspektívák bevezetésének egyik alapvető indoka, továbbá figyelembe véve azt is, hogy – amint azt fentebb láttuk – az érdemi döntés nem a Parlament (és nem is a Bizottság), hanem a tagállamok Tanács keretében ülésező képviselőinek kezében van. Mindemellett nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy léteznek a világon – és Európán belül is – olyan közjogi (államszervezeti) megoldások, ahol a részes intézmények egyikének sem az az egyik legfontosabb célja, hogy hatáskörét miként tudja folyamatosan bővíteni. Célszerű lenne, ha a Közösségen belül sikerülne egy olyan működő belső intézményi struktúrát kialakítani, amelyben egyenrangúan jelenne meg a képviseleti demokrácia és az egyes tagállami érdekek képviselete. Lehetséges azonban, hogy ez az integráció elmélyülésének egy magasabb szintjét igényelné/jelentené.

Az integráció ilyen elmélyülése rövid távon nem igazán valószínűsíthető, közép és hosszabb távon azonban nem elképzelhetetlen. 2001 tavaszán Németország akkori kancellárja Gerhard Schröder egy olyan reformelképzelést vázolt föl, amely alapvetően megváltoztatná a közösségi intézményrendszer struktúráját, a jelenleginél jóval több hatáskört adna az Európai Parlamentnek, ezek között a közös költségvetés önálló elfogadásának jogát. E felvetés különösen figyelemre méltó, tekintettel arra, hogy annak a Németországnak a kormányfője tette, aki – az egyébként nem túl szerencsés nettó pénzügyi pozíció-számítás szerint – a közös költségvetés legnagyobb teherviselője²³⁸.

A pénzügyi perspektíva elfogadásában részes intézmények helyzetét áttekintve, mintegy összegzésként megállapítható, hogy a gyakorlatban az igazi viták nem a részes intézmények között, hanem az Európai Tanács keretében a tagállamok állam- és kormányfői között zajlanak. Mivel a pénzügyi perspektívában rögzítik, hogy mely kiadások tartoznak a kötelező és a nem kötelező kiadások körébe, továbbá meghatározzák valamennyi előirányzat-csoport felső határát, ez azt is eredményezi, hogy az Európai Tanács jelentősen gyengíti a Parlament hatáskörét a nem kötelező kiadások meghatározása terén. Magából a tényből pedig, hogy a pénzügyi perspektíváról szóló egyezség valójában nem a Parlament és a Tanács között, hanem az Európai Tanács keretében születik meg arra lehet következtetni, hogy az intézményközi megállapodás azokat a problémákat, amelyek miatt e rendszer létrejött, önmagában nem képes megoldani. Technikailag azonban hatékony eszköz, az Európai Tanács politikai döntéseit jogi köntösbe öltözteti, a tiszta politikai alkuhoz hozzátéve a parlamenti jóváhagyást még a demokratikus jellegű döntéshozatal látszatával is kacérkodik²³⁹.

Mindezek mellett van még egy fontos – meglehetősen negatív – hozadéka annak, hogy az Európai Tanács a pénzügyi perspektíva elfogadásával kapcsolatban ilyen jelentős szerepre tett szert. Abban az esetben, ha a döntéshozatalban a Parlament és a Tanács egyenrangú félként venne részt és a tárgyalásaikat nem az Európai Tanács döntései determinálnák, a közösségi és tagállami érdekek is nagyjából azonos képviselettel rendelkeznének. A jelenlegi helyzetben azonban a közösségi költségvetési érdekeket érdemben senki nem képviseli, a Parlament nincs abban a helyzetben, hogy képviselni tudja, az Európai Tanácsban pedig csak a tagállamok képviselői foglalnak helyet, akik nyilvánvalóan saját egyéni érdekeik képviseletét tartják szemük előtt. Mindez pedig azt eredményezi, hogy a költségvetési egyezségeket alapvetően az egyedi tagállami érdekek determinálják és a közösségi hozzáadott érték – amely miatt végülis a Közösség létrejött – a tagállami érdekek mellett elsikkad²⁴⁰. A kép teljességéhez azonban hozzátartozik az is, hogy az EU jelenleg nem nemzetek feletti intézmény, és ekként a tagállami érdekek nagyfokú figyelembe vétele az ára a szervezet fennmaradásának.