Doktori iskola

A másik fő terület, ahol problémák adódtak, a bevételek és a kiadások közötti különbségek folyamatos növekedése, ahol a nehézségek az alábbiakból adódtak:

• 
  a vámokból és mezőgazdasági lefölözésekből származó források arányának csökkenése alapvetően a vámtételek csökkenése és a Közösség élelmiszer önellátásának növekedése miatt,
  
• 
  az Áfa-forrás összegének relatív stagnálása,
  
• 
  a kiadások összegének jelentős növekedése.
  

Mindemellett bevezették, hogy a tagállamok a beszedett vámokból és mezőgazdasági lefölözésekből 10%-ot a továbbiakban úgymond a beszedés költségeire visszatarthatnak.

A közösségi pénzügyek érdemi reformja az I. Delors csomag elfogadásával indult meg. Ennek alapját képezte két bizottsági közlemény 1987-ben¹⁴⁰. A reform alapvető elemeit az Európai Tanács brüsszeli ülése fogadta el 1988 februárjában, melyek jogszabályi formában a saját forrásokról szóló határozatban jelentek meg¹⁴¹, melynek fő tartalmi elemei a következők voltak.

A saját források összegét ekkortól kezdve nem a hagyományos források és az Áfa-forrás aktuális összegéhez, hanem a Közösség éves GNP mértékéhez kötik, amely az eredményezte, hogy szükség volt egy új – „puffer” – forrás bevezetésére is, amely a hagyományos források összege, valamint a Közösség éves GNP-je meghatározott részének összeg közti különbség kitöltésére rugalmasan alkalmas. A határozat akként rendelkezett, hogy a saját források felső határa Közösség éves GNP-je 1,15%-ról (1988-ban) indulhatott és 1992-re elérhette az 1,2%-ot. A határozat – a későbbi saját forrásokról szóló határozatokhoz hasonlóan – rögzítette a költségvetésben szereplő kötelezettségvállalási előirányzatok felső határát is, amellyel kapcsolatban akként rendelkezett, hogy 1988 és 1992 között a kötelezettségvállalási előirányzatoknak szabályosan kell fejlődniük és 1992-ben nem haladhatják meg a Közösség 1992. évi összes GNP-jének 1,3%-át.

A saját források struktúrájának változásai:

• 
  az ESZAK Szerződésben meghatározott termékekre vonatkozó vámok részévé váltak a közös vámtarifa szerinti vámtehernek, és ezáltal bekerülnek a saját források közé;
  
• 
  az Áfa-forrás mértéke az egységesen meghatározott Áfa-alap 1,4%-a, de a figyelembe vehető Áfa-alap legfeljebb az adott tagállam piaci árakon számított GNP-jének 55%-a lehet (korlátozott Áfa-alap);
  
• 
  új forrás a GNP-forrás, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok a fejlettségüknek és fizetőképességüknek megfelelően viseljék a közös költségvetés terheit, ugyanakkor a saját források maximuma, valamint a tradicionális források és az Áfa-forrás összege közötti különbség rugalmas kiegyenlítésére is alkalmas. A GNP-forrás mértéke évről évre változó, a költségvetési eljárás keretében kell minden évben meghatározni, figyelemmel a többi forrásokból származó bevételekre.
  

A saját források rendszere az 1993-1999. közötti időszakra vonatkozó pénzügyi terv idején alapvetően nem változott. A változások¹⁴⁶ csak néhány kisebb módosítást foglalnak magukban.

• 
  a saját források maximális összege felemelkedett a Közösségek összes GNP-jének 1,2%-áról 1,27%-ára,
  
• 
  a kötelezettségvállalási előirányzatok maximális összege felemelésre került a Közösségek összes GNP-jének 1,3%-áról 1,335%-ára,
  
• 
  az Áfa-forrás lehívási kulcsának mértéke az egységes Áfa-alap 1,4%-áról 1%-ára csökkent,
  
• 
  a figyelembe vehető (korlátozott) Áfa-alap 1995 és 1999 között a GNP 55%-áról 50%-ára csökkent,
  
• 
  célként került megfogalmazásra a GNP-forrás súlyának növelése.
  

A Tanács 2007. június 7-én fogadta el a 2007-13 közötti időszakra vonatkozó intézményközi megállapodásra figyelemmel az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló határozatát¹⁴⁹. A határozat 2. cikke három forrást különböztet meg:

1. 
   a vámokat és a mezőgazdasági lefölözéseket: a lefölözések, támogatások, kiegészítő, vagy kompenzációs összegek, kiegészítő összegek, vagy tényezők, a közös vámtarifa szerinti vámok és egyéb vámok, amelyeket a harmadik országokkal folytatott kereskedelem tekintetében a Közösségek intézményei már megállapítottak, vagy meg fognak állapítani, az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó, hatályát vesztett szerződés hatálya alá tartozó termékekre kiszabott vámok, valamint a cukorágazat piacának közös szervezése keretein belül nyújtott hozzájárulások és egyéb vámok;
   
2. 
   az Áfa-forrást: az összes tagállamra érvényes egységes kulcs alkalmazása a harmonizált hozzáadottérték-adó (Áfa) alapjára, amely alapot a közösségi szabályok alapján állapítanak meg. Az e célból figyelembe vett adóalap egyik tagállam esetében sem haladhatja meg a GNI 50 %-át;
   
3. 
   a GNI-forrást: a költségvetési eljárás alapján, valamennyi egyéb bevétel összegének figyelembevételével meghatározott egységes kulcsnak valamennyi tagállam GNI-jének összegére történő alkalmazása.
   

• 
  a mezőgazdasági lefölözések: a közös mezőgazdasági politika keretében, harmadik államokkal folytatott kereskedelem vonatkozásában a közös agrárpiaci rendtartás alapján kivetett illetékek, díjak vagy egyéb kötelezettségek, valamint cukor illetékek: a közös cukorpiaci rendtartás keretében a cukorra, izoglükózra és inulin szirupra kivetett illetékek;
  
• 
  a vámok: a nem tagállamokkal folytatott kereskedelem vonatkozásában a Közös Vámtarifa alapján bevezetett vámok és egyéb kötelezettségek (közös vámrendszer, közös vámtarifa);
  
• 
  az Áfa-forrás: azon bevételek, amelyek egy minden tagállamra érvényes egységes mértéknek a harmonizált többletértékadó adóalapjára vetített az alkalmazásából erednek;
  
• 
  a GNP (GNI) forrás: a tagállamok GNP-je összegének – a költségvetési eljárás során az összes egyéb bevétel függvényében meghatározott – része¹⁵⁰.
  

Tekintettel arra, hogy a Közösségek nem rendelkeznek saját, önálló vám-, illetve adóhatósággal, a mezőgazdasági lefölözéseket és a vámokat a saját törvényi, rendeleti és közigazgatási előírásaikban megjelenő rendelkezéseiknek megfelelően a tagállamok szedik be, és a vonatkozó közösségi jogszabályi rendelkezések¹⁵¹ szerint, az azokban meghatározott ütemezésben bocsátják a Közösségek rendelkezésére. A tagállamok által a Közösségeknek bemutatott nemzeti szabályozásokat a Bizottság rendszeres időközönként áttekinti, közli a tagállamokkal az általa szükségesnek tartott kiigazításokat a közösségi szabályozásnak való megfelelés végett, és erről beszámol a Tanácsnak valamint a Parlamentnek.

A saját források beszedésének (GNI-forrás kivételével) vannak bizonyos költségei is, és e költségekre tekintettel a tagállamok a vámok és a mezőgazdasági lefölözések – 1986-tól kezdődően – a 10%-át, a saját forrásokról szóló 597/2000/EK határozat hatályba lépése után 25%-át, a beszedés költségeire visszatarthatják. (E visszatartott összegekből finanszírozzák többek között az Unió külső határain működő vámszervezet fenntartását). E visszatartási jog két szempontból is érdekes lehet a tagállamok számára.

Egyrészt minél alacsonyabb a vámok és mezőgazdasági lefölözések jogcímen a Közösségek rendelkezésére bocsátandó saját forrás összege, annál többet kell a nem adójellegű forrás, a GNI-forrás címén a Közösségek rendelkezésére bocsátani. Noha a GNI-forrás a tagállamok szerint a legigazságosabb forrás, mivel összhangban van a tagállamok teherviselő képességével¹⁵², e helyzet mégis abba az irányba hat, amely némileg aláássa a saját források „saját” jellegét és a rendszert a tagállamok jövedelemarányos befizetésévé alakítja.

Az Európai Számvevőszék több alkalommal kritizálta a rendszer eme sajátosságát¹⁵³. A Számvevőszék rámutatott arra, hogy e 10, illetve később 25 %-os „költségátalány” lényegét tekintve egy negatív befizetési kötelezettség, amelynek mértéke és a vámbevételek beszedési költségének tényleges mértéke között nincs tényleges összefüggés, noha a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve megkövetelné, hogy ez a visszatérítés tényleges és mérhető célokhoz kapcsolódjon. Mivel a tagállami hatóság hatékonyságát semmi és senki sem értékeli, továbbá nem létezik semmilyen eljárás a tényleges költségek igazolására, ezért a Számvevőszék szerint ezt sokkal inkább egy általánosított visszatérítésnek kell tekinteni, mint a költségek megtérítésének. Ha azonban a – vámok beszedésével, vagy a csalás elleni küzdelemmel, az egészségvédelemmel, vagy biztonsági intézkedésekkel kapcsolatos – költségek megtérítésének tekintjük, akkor az ezzel kapcsolatos összegeknek a kiadási tételek között lenne a helye.

A másik szempont, amely a tagállamok számára lényeges lehet e körben, hogy minél nagyobb az általuk beszedett vám és mezőgazdasági lefölözés összege, annál több pénz (a beszedett összeg 25 %-a) marad náluk, amely a saját költségvetésük bevételeként jelenik meg. Mindez a tagállamokat egyfajta versenyre késztetheti, mivel az EU területére irányuló szállításoknak fizetési kötelezettség szempontjából mindegy, hogy hol lépnek az Unió vámterületére, de ha lényeges különbségek vannak a tagállamok között a vámkezelés gördülékenysége szempontjából, akkor az importálók – ha tehetik – ott fogják a vámkezelést elvégeztetni, ahol az eljárás a leggyorsabb és legkényelmesebb számukra.

A saját forrásokról szóló határozatok – mint azt már a korábbiakban láthattuk – időről időre meghatározzák a források, valamint a költségvetés kötelezettségvállalási előirányzatainak maximális mértékét. A 2000. évi saját forrásokról szóló határozat szerint a saját források mértéke nem lehet több a Közösségek GNP-je 1,27%-ánál, míg a kötelezettségvállalási előirányzatok összege nem lehet több a Közösségek GNP-je 1,335%-ánál. A Bizottság időközben a felső határokat – technikai okokból – korrigálta, a saját források felső határát a tagállamok piaci árakon számított teljes GNI-jének 1,24 %-ában, a kötelezettségvállalási előirányzatok felső határát pedig a tagállamok piaci árakon számított teljes GNI-jének 1,31 %-ában határozta meg. A 2007. évi saját forrásokról szóló határozat e felső határokon a középtávú pénzügyi terv elfogadását megelőző vitákat követően végül nem változtatott. Mindezek mellett azonban szükséges az Áfa-forrás és GNI-forrás vonatkozásában még néhány további kiegészítés megtétele.

Annak érdekében, hogy az Áfa-forrás minden tagállam vonatkozásában objektív és igazságos elveken meghatározott forrás legyen szükség volt a tagállamokban alkalmazott hozzáadott érték adó rendszerek harmonizálására, hiszen a beszedett adó összegére vetített kulcs alapján került a tagállamot terhelő Áfa-forrás mértéke meghatározásra. Ennek a harmonizációnak alapját a 388/1977/EGK számú ún. hatodik Áfa-irányelv¹⁵⁴, valamint ennek későbbi módosításai teremtették meg, amely által lehetővé vált valamennyi tagállam vonatkozásában azonos kritériumok alapján számított alap meghatározása.

A közös Áfa-szabályozás lényege:

• 
  az adóztatás rendszere – az adómértékeket kivéve – mára teljesen harmonizált,
  
• 
  e harmonizáció alapján a tagállami Áfa-szabályozások azonos módon értelmezik az adóalanyiság és az adótárgy (termékértékesítés, szolgáltatásnyújtás, termékimport, és közösségein belüli beszerzés) fogalmát, azonos módon történik az adóalap meghatározása, és – néhány kivételtől és átmeneti szabálytól eltekintve – harmonizált a kedvezmények és mentességek rendszere is,
  
• 
  a harmonizált – ugyanakkor átmenetinek tekintett – Áfa-rendszer fontos rendelkezése, hogy főszabályként az adó megfizetése a rendeltetési hely országában történik.
  

A GNI-forrás (eredetileg GNP-forrás) 1988-tól kezdődően került bevezetésre, azt követően, hogy az akkor rendelkezésre álló források nem bizonyultak elégségesnek a közösségi kiadások fedezésére. A GNI-forrás mértéke változó, mivel a fedezendő kiadások összegétől függ, és ezáltal évente a költségvetési eljárás keretében kerül meghatározásra. A meghatározás módja: a tagállamok GNI-jére vetített egységes arányszámmal történik.

Természetesen az éves kiadások összege sem változhat korlátlanul, hiszen az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú költségvetési terv és a saját források rendszeréről szóló határozat meghatározza saját források, mind a vállalható kötelezettségvállalások GNI arányos felső határát. A GNI forrás bevezetése

• 
  biztosítja a költségvetési bevételek szintjének középtávú stabilitását, és
  
• 
  méltányos helyzetet biztosít a tagállamok teherviselő képessége vonatkozásában.
  

A saját források rendszerének egy speciális vetülete az Egyesült Királyság számára juttatott korrekció. E költségvetési korrekció 1985-ben történt bevezetésének oka az volt, hogy az Egyesült Királyság sokkal nagyobb összegekkel finanszírozta az EU költségvetését, mint amekkora támogatásban az évek során részesülhetett. Eme egyenlőtlenség feloldását célozta a korrekció bevezetése, amelyet a többi tagállamnak kell finanszíroznia, mégpedig az EU GNI-jében való részesedésük arányában, azzal a megszorítással, hogy 2000-től a legnagyobb nettó befizető tagállamok (Ausztria, Németország, Hollandia és Svédország) részesedése a finanszírozásban csupán 25%-a annak az összegnek, amely őket az általános szabályok szerint terhelné.

Az Áfa- és a GNI-forrás finanszírozása 2007-től kezdve – „kizárólag a 2007-13-as időszakban” – némileg tovább bonyolódott. Szemben az Áfa-forrás 0,3 %-os általános lehívási kulcsával szemben az új saját források rendszeréről szóló határozat speciális lehívási kulcsokat is bevezetett, amely Ausztria esetében 0,225 %, Németország esetében 0,15 %, Hollandia és Svédország esetében pedig 0,10 %. A GNI-forrás esetében pedig olyan, a korábbiaktól alapvetően eltérő rendelkezések kerültek a határozatba, miszerint két tagállam – Hollandia és Svédország – az általa teljesítendő GNI-forráshoz való hozzájárulásból összegszerű csökkentést (Hollandia évente 605 millió EUR, Svédország évente 150 millió EUR) vehet igénybe. E speciális és a minden tagállamra általánosan vonatkozó szabályokat széttöredezetté tevő szabályok megalkotásának, elfogadásának hátterében – a 2007-13 középtávú pénzügyi terv elfogadását megelőző viták tanúsága szerint – az állt, hogy az érintett – és egyúttal legnagyobb nettó befizető – tagállamok csak ilyen – a nettó pénzügyi pozíciójukat javító – kompromisszum árán voltak hajlandók az új középtávú pénzügyi terv elfogadására.

4. Mitől „saját” a saját forrás?
Ha saját források rendszerét jogi szempontból vizsgáljuk, akkor mindenképpen meg kell válaszolni azt a kérdést, hogy mitől „saját” a saját forrás? Az elnevezés alapvetően arra a különbségre utal, amely a korábbi – a tagállamok pénzügyi hozzájárulásán alapuló – finanszírozási rendszertől megkülönbözteti ezt a rendszert. Ebben az új rendszerben ugyanis már – elvileg – nem a tagállami döntésektől függ, hogy mennyivel járulnak hozzá a tagállamok a közös költségvetéshez, hanem – különösen a rendszer vegytiszta állapotában, amikor még csak a vámok, mezőgazdasági lefölözések és az Áfa-forrás volt benne megtalálható – egy objektív kritériumokon alapuló, a tagállamok döntéseitől független bevételi rendszer biztosította a közös költségvetés finanszírozását. Tekintettel arra, hogy egyrészt az EU saját adóhatóságának hiányában a hagyományos saját forrásokat a tagállamok illetékes hatóságai szedik be és bocsátják a Közösségek rendelkezésére, továbbá az Áfa- és GNI-forrás nem az előbbi két forráshoz hasonló módon kerülnek az adófizetőktől beszedésre, hanem a tagállamok havi részletekben közvetlenül utalják át a költségvetés részére, a Költségvetési rendelet¹⁵⁶ 36. cikk (2) bekezdése deklarálja, hogy miután a költségvetést véglegesen elfogadottnak nyilvánították, minden tagállam a következő pénzügyi év január 1-jétől köteles az esedékes befizetéseket teljesíteni a Közösség felé. Ezen a tagállami közvetlen befolyás-mentességen azonban jelentősen tompít a Római Szerződés azon rendelkezése¹⁵⁷, amely szerint a saját források rendszeréről szóló tanácsi határozat akkor válik hatályossá, ha azt valamennyi tagállam belső alkotmányos előírásai szerint megerősítette.
4.1 A saját forrásokról szóló határozat elfogadása

Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 311. cikkének rendelkezése a Közösség költségvetési jogának minden bizonnyal az egyik sarokköve. Mégpedig azért, mert amellett, hogy a saját forrásokról szóló határozat elfogadásához a Tanácsban egyhangú döntés – mind a 27 tagállam jóváhagyása – szükséges, és ezen túlmenően a határozatot a tagállamoknak – a különböző nemzetközi szerződésekhez hasonlóan – saját belső alkotmányos rendjüknek megfelelően meg is kell erősíteniük. (Megjegyzendő azonban, hogy a saját forrásokról szóló határozat elfogadásának e speciális rendje már az EGK-t létrehozó Szerződés eredeti változatában is szerepelt (201. cikk).)

Az egyre inkább kibővülő – 2007-től már 27 tagú – Európai Unió finanszírozásának, illetve a közös költségvetés időben történő elfogadásának a jövőben alapvető kérdése lehet, e rendszer fennmaradása, vagy érdemi reformja, átalakítása. Míg egy kisebb Közösség esetén e rendszer többé-kevésbé működött, addig egy közel 30, vagy a későbbiekben esetleg azt meghaladó tagállam esetén könnyen előfordulhat, hogy bármelyik tagállam bármilyen okból blokkol(hat)ja a költségvetés – illetve a saját forrásokról szóló tanácsi határozat és ezáltal pénzügyi perspektíva – megalkotásának (elfogadásának) folyamatát. Másrészt a jelenlegi rendszer sokkal inkább alkalmas az egyes tagállamok – pénzügyi – érdekeinek érvényesítésére, mint az Unió pénzügyi autonómiájának biztosítására. Látszólag az Unió egyik intézménye alkotja meg a költségvetés bevételinek döntő részét képező saját forrásokról szóló alapjogszabályt, de a közösségi intézményrendszerben éppen ez az intézmény az, amely a döntéshozatali folyamatban a tagállami érdekek artikulálására hívatott. Míg a közösségi jogalkotási folyamatban, más témakörökben a Tanács mellett – az esetek döntő többségében – az Európai Parlament is érdemi beleszólási joggal rendelkezik – mind az együttdöntési, az együttműködési, illetve a költségvetési eljárásban –, addig a szóban forgó határozat megalkotása esetében az Európai Parlament jogai igencsak szűkre vannak szabva, véleményének kinyilvánításán túlmenően más lehetőségei nincsenek. Mindezen nem sokat tompít az a körülmény, hogy a saját források rendszerére vonatkozó határozat tanácsi elfogadását megelőzi a középtávú pénzügyi tervet magában foglaló intézményközi megállapodás megkötése, hiszen az intézményközi megállapodás megkötésének alapkérdése, hogy az adott időszakban miként fog történni a közös költségvetés finanszírozása.
4.2 A „saját” jelleg értelmezése az Európai Közösségek Bíróságának gyakorlatában

A szabályozás e problematikájától némileg eltekintve, a saját források „saját” jellegének értelmezéséhez érdemes az Európai Közösségek Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) idevágó gyakorlatát áttekinteni. A Bíróság elé e témakörben, alapvetően a tagállamok kötelezettségszegésével összefüggő jogviták kerültek. E jogviták leginkább olyan kérdéseket érintenek, mint például, hogy valamely tagállam nem teljesíti az Áfa-harmonizációval összefüggő kötelezettségét, amelyből fakadóan csökken a saját források számítása során figyelembe veendő Áfa-alap, ami pedig a közös költségvetés bevételeinek csökkenését eredményezi. E körbe sorolhatóak azok az esetek is, amikor valamely tagállam vámhatósága – jogszabályi kötelezettségeinek eleget nem téve – nem intézkedik megfelelően a vámteher beszedése érdekében, és ennek következtében a közös költségvetést kár éri. Általánosan megállapítható e jogesetekről, hogy nem olyan ügyek kerültek a Bíróság elé, amelyekben valamely tagállam közvetlenül nem tett eleget a saját forrásokról szóló határozat rendelkezéseinek és a forrásokat nem bocsátotta a Közösségek rendelkezésére, hanem a Bíróság közvetett jogsértéseket állapított meg, amely esetekben valamely tagállam egyéb (pl. jogharmonizációs) kötelezettségét nem teljesítette, így ez a Közösségek rendelkezésére bocsátott saját források összegét is – negatív módon – érintette.