Doktori iskola
|
|  Yüklə 2.32 Mb.
|
1.1.2.2 A részletszabályozás kiteljesedése az 1970-es években A szerződésekben rögzített és többször módosított szabályozás mellett számos fontos, a költségvetési kérdésekkel összefüggő másodlagos jogforrás is született az 1970-es évek első felében. Lényegében átmeneti szabályozásként, 1972-ben fogadta el a Tanács az Európai Szociális Alapra13, valamint az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részére14 vonatkozó költségvetési rendeleteket, amelyek azonban nem voltak túl hosszú életűek. A Luxemburgi Szerződés szükségessé tette új részletszabályok kidolgozását és megalkotását, amelyek az 1973-ban megalkotott általános Költségvetési rendeletben15 öltöttek testet. E Költségvetési rendelet a két speciális tárgykörű 1972-ben megalkotott rendeletet hatályon kívül helyezte. A Luxemburgi és Brüsszeli Szerződés16 megkötésével a közösségi költségvetési rendszer ma is működő fő elemeit a tagállamoknak sikerült meghatározniuk. Az ezt követő évtizedek feladata a rendszer – sokszor nehéz vitákat kiváltó – finomhangolása volt. Ennek egyik legfontosabb lépése az általános Költségvetési rendelet megalkotása volt 1977-ben17. Négy évvel az előző Költségvetési rendelet megalkotását követően azért volt szükség új szabályozásra, mert az időközben megkötött Brüsszeli Szerződés számos új és alapvető változtatást eredményezett a költségvetési szabályozásban (pl. a Számvevőszék felállítása), amelyeket a másodlagos jogforrások szintjén is követni kellett.
Az 1980-as években a Közösségeknek számos költségvetési problémával kellett szembenézniük, így többek között a költségvetés egyensúlyzavarainak egyre állandósuló kérdésével. Az egyensúlyzavarok jelentős része a költségvetés forrásai és közösségi szükségletek – kiadások – közötti jelentős eltérésből eredt. E jelentős eltérés több tényezőre volt visszavezethető, így különösen:
A költségvetés egyensúlyának problémái tehát egyértelműen abban kereshetők, hogy a bevételek nem növekedtek, ugyanakkor a kiadási célok további finanszírozási eszközöket igényeltek volna. Mindez ugyanakkor nem lehet meglepő, hiszen a saját források rendszere az – egyes elemeket áttekintve – egyértelműen egy olyan finanszírozási rendszer, amely egy stabil, de összegét tekintve egyáltalán nem rugalmas finanszírozási eszköz. E finanszírozási eszköz nyilvánvalóan nem képes lépést tartani egy olyan kiadási oldal forrásigényével, amely mind az egyes már működtetett politikák, mind az újonnan közösségi hatáskörbe kerülő politikák folyamatosan bővülő finanszírozási igényét foglalja magában. E problémakör megoldására a 80-as évek közepén a költségvetési fegyelem erősítése terén több próbálkozás volt, de ezek rendre kudarcba fulladtak. Az európai integráció szempontjából igen jelentős lépés volt 1986-ban az Egységes Európai Okmány18 aláírása. E dokumentum azonban a költségvetési szabályozást közvetlenül érintő változtatásokat nem eredményezett. A költségvetési szabályozás egyik legátfogóbb reformjára 1988-ban került sor az ún. Delors I. csomag keretében. E csomag a következő főbb elemekből tevődött össze19:
A költségvetési fegyelem biztosítása – a kiadások növekedésének féken tartása – érdekben a tagállamok és az érintett intézmények egy új szabályozási eszközt kezdtek el alkalmazni: a Parlament, a Tanács és a Bizottság közti, a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás fejlesztéséről – az intézmények megosztott felelősségének szabályozása – szóló intézményközi megállapodás lett az új szabályozási rendszer kulcsa. Az intézményközi megállapodást ebben az első esetben öt évre, az 1988-92 közötti időszakra kötötték. Célja a különböző kiadási tételek összehangolása, és a kiadások egyensúlyba hozására figyelemmel az Egységes Európai Okmányra. Emellett meghatározza a kiadások felső határát, és lehetővé teszi a költségvetési és jogalkotás hatáskörök konfúziójának csökkentését, hogy részletesen felsorolja, hogy mely költségvetési előirányzatok minősülnek kötelező és melyek minősülnek nem kötelező kiadásnak. Az intézményközi megállapodásban foglaltak betartását nagyban elősegítette, hogy rendelkezéseit az érintett intézmények magukra kötelezőnek ismerték el, illetve a Tanács külön határozatot hozott a költségvetési fegyelemről21, amelyben szigorú korlátozásokat írt elő a mezőgazdasági kiadások növekedése tekintetében, valamint a kiadások váratlan növekedésének megelőzése érdekében egy „korai előrejelző rendszer” bevezetéséről rendelkezett, amely lehetővé teszi az időben történő beavatkozást. A reform-csomag lényeges eleme a strukturális alapok (akkor: az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, és az EMOGA Orientációs Rész) feladatainak optimalizálása, és hatékonyságuk növelése volt. Ennek érdekében született meg egy egységes szabályozás22, amelynek a fő célja az egész Közösség harmonikus fejlődésnek elősegítése, a régiók közötti különbségek csökkentése és a hátrányos helyzetű térségek felzárkózásának támogatása. Az új szabályozás fontos eleme egyrészt, hogy a kitűzött célok elérése érdekében a strukturális alapokkal összefüggő kötelezettségvállalási előirányzatok összegét az 1987. évi szint kétszeresére rendelte emelni 1993-ra, másrészt az alapok nem általános finanszírozást nyújtanak, hanem a rendeletben meghatározott célkitűzések megvalósítását szolgálják. Az új szabályozás meghatározta azt is, hogy az egyes célkitűzések finanszírozása mely alapokból történik. A Delors I. csomag keretében megvalósított reformok pozitív eredményeket hoztak. Az első és egyik legfontosabb eredmény, hogy a költségvetés elfogadására minden évben időben sor került. Nem volt alapvető nézeteltérés az intézmények között. A költségvetés megalkotása és végrehajtása minden évben az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi tervnek megfelelően történt. Jelentősen megnövekedett az előirányzatok felhasználása a reform előtti évekhez képest, amellett hogy a kiadási plafon és a kiadások valós összege a saját források összege alatt maradt. Ezt a mezőgazdasági kiadások növekedésének a visszafogása és a gazdasági növekedés előre jelzettnél nagyobb üteme tette lehetővé23. A Parlament, a Tanács és a Bizottság intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi tervet 1988-ban az 1988-92 közötti időszakra hagyta jóvá. 1992-ben a Bizottság, figyelemmel az elért eredményekre javasolta a középtávú pénzügyi rendszerének fenntartását, illetve megújítását egy következő időszakra, természetesen azonban néhány lényeges változtatás végrehajtásával. Ezek során figyelembe kellett venni a Közös Agrárpolitika 1992-ben kezdődő reformját, a strukturális alapok reformját, valamint a belső piaccal kapcsolatos politikák fejlődésének, és a Közösségek új nemzetközi kötelezettségeinek megfelelő finanszírozását. 1.1.2.4. Főbb reformok a Maastrichti Szerződés után Az 1992-ben megkötött Maastrichti Szerződés24 megkötése és az azzal összefüggésben elfogadott szabályozás jelentős hatással volt a költségvetés kiadási oldalára. Ekkor került sor a regionális politika megerősítésére25 és a Kohéziós Alap létrehozására26. Emellett a Közösség újabb hatásköröket kapott többek között a transz-európai hálózatok, az oktatás, az ipar és a kultúra területén. Azáltal, hogy a Maastrichti Szerződés létrehozta a három pilléren nyugvó Európai Uniót, a közös kül- és biztonságpolitika, illetve a bel- és igazságügyi együttműködés megvalósítása is további adminisztrációs előirányzatokat tett szükségessé. Az első intézményközi megállapodás, valamint az annak keretében elfogadott középtávú pénzügyi terv lejártát követően a Parlament, a Tanács és a Bizottság 1993-ban új, ezúttal már hét évre (1999-ig) szóló pénzügyi tervet fogadott el27. Az 1993-99 közötti időszakra szóló pénzügyi terv alapján a saját források maximális összegét felemelték a Közösségek GNP-je 1,2%-áról 1,27%-ára, a saját források struktúráját tekintve pedig annyi változás történt, hogy a GNP-forrás súlyának növelése érdekében, az Áfa-forrás mértéke az egységes Áfa-alap 1,4%-áról 1%ára csökkent, a figyelembe vehető Áfa-alap GNP 55%-áról (amit az 1988-ban rögzítettek) a GNP 50%-ára csökkent. A kiadási oldalon a regionális politikai eszköztár kibővült a Kohéziós Alappal28, és a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközzel29. A cél az volt, hogy a leghátrányosabb helyzetű régiók és a Kohéziós alapból támogatott tagállamok támogatásának további növelése volt. A középtávú pénzügyi tervet magában foglaló általános intézményközi megállapodás mellett 1998-ban született még egy intézményközi megállapodás, amelynek célja a költségvetési előirányzatok felhasználásához szükséges alapvető jogi aktussal kapcsolatos kérdéskörök tisztázása volt30.
A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó intézményközi megállapodás elfogadására 2006. májusában került sor32. 1.2 Az intézmények egymás közötti viszonyának alakulása 1.2.1 Az ESZAK kezdeti időszakában Az ESZAK költségvetés, pontosabban az ’igazgatási kiadások’ elfogadása speciális eljárásrend szerint történt, amely alapvetően eltért a másik két Közösség költségvetési rendszerétől, illetve a jelenlegi rendszertől is. Az ’igazgatási kiadások’ megalkotása során minden intézmény elkészítette a saját kiadási előrejelzését, amelyet a Főhatóság foglalt általános előrejelzés néven egységes szerkezetbe. Az általános előrejelzésben önálló fejezetet alkotott minden érintett intézmény, és elfogadása is speciálisan alakult, a Főhatóság, a Közgyűlés, a Tanács és a Bíróság elnökéből álló bizottság (A négy elnök bizottsága) hatáskörébe tartozott. Az intézmények elnökeiből álló bizottság hatáskörébe tartozott a költségvetés módosítása is, amelynek kezdeményezésére, az érintett intézmény elnöke volt jogosult. Az ESZAK költségvetési rendszerében az igazgatási kiadásokra vonatkozó ’általános előrejelzések’ mellett még speciálisabban alakult az ESZAK működési költségvetése. Az ESZAK Szerződés a működési kiadások tekintetében semmilyen jóváhagyásra, felhatalmazásra vonatkozó eljárásrendet nem írt elő, vagyis nem volt szükség a költségvetés elfogadására, amely a szó szoros értelmében nem is létezett. Ami létezett, az a működéssel kapcsolatos kiadások halmaza, amelynek végrehajtása magán az ESZAK Szerződésen alapult.
A költségvetés elfogadása eredetileg a Tanács hatáskörébe tartozott, a Közgyűlés (Parlament) csak módosító javaslatokat tehetett. A költségvetési beszámoló elfogadása szintén a Tanács hatáskörébe tartozott, a Közgyűlésnek e téren is csak véleményezési joga volt. 1.2.3 A Fúziós Szerződés után A Fúziós Szerződés alapján az ESZAK igazgatási költségvetése beolvadt az általános költségvetésbe. Ezáltal szükségszerűen és lényegét tekintve változott a költségvetés elfogadásának rendje, megszűnt ’A négy elnök bizottságának’ az ’általános előrejelzés’ elfogadásával kapcsolatos speciális hatásköre is. 1.2.4 A Luxemburgi Szerződés által bevezetett változások A Luxemburgi Szerződés (1970) a költségvetés megalkotása tekintetében is fontos változásokat hozott. Egy öt éves átmeneti időt követően ugyanis – a korábbi véleményezési és módosításra vonatkozó javaslattételi joggal szemben – a Közgyűlés (a Parlament) számára érdemi beleszólási lehetőséget teremtett az 1975. költségvetési évtől kezdődően azáltal, hogy a nem kötelező kiadások tekintetében módosításokat tehetett, a kötelező kiadások tekintetében pedig változtatási javaslatot terjeszthetett a Tanács elé. (A kiadások kötelező és nem kötelező kiadásként történő megkülönböztetése a Luxemburgi Szerződésben jelenik meg először). A Közgyűlés (a Parlament) módosítási jogköre már az átmeneti időszak alatt is bővebb lett a korábbinál, ugyanis ha a változtatási javaslat nem eredményezi egy intézmény kiadási főösszegének növekedését, akkor a Tanács csak minősített többséggel utasíthatta azt el. Ha azonban valamely intézmény kiadási főösszegének növekedését eredményezi a változtatási javaslat, akkor annak elfogadásához a Tanács szintén minősített többséggel meghozott egyetértő határozatára volt szükség33. A Luxemburgi Szerződés által eredményezett további lényeges változás, hogy a költségvetési eljárás végén 1974-ig a Tanács, majd azt követően a Parlament elnöke hatáskörébe tartozik annak megállapítása, hogy a költségvetést véglegesen elfogadottá nyilvánították.
A költségvetési eljárás tekintetében a Brüsszeli Szerződés által hozott lényeges változás, hogy a Parlament a költségvetés elfogadásával kapcsolatban gyakorlatilag vétójogot kapott: fontos okból tagjainak többségével és a leadott szavazatok kétharmadával elutasíthatja a költségvetés tervezetét és új tervezet benyújtását kérheti. 1.2.6 A Brüsszeli Szerződés után A Brüsszeli Szerződés megkötését követő mintegy másfél évtizedet a költségvetési rendszer működése tekintetben súlyos zavarok jellemezték. Több esetben nem sikerült időben elfogadni a költségvetést (1980, 1985, 1986, 1988), a Parlament elutasította a költségvetési javaslatot így az átmeneti gazdálkodás szabályai érvényesültek 5-6 hónapon keresztül. Súlyos pénzügyi nézeteltérések alakultak ki a Tanács, a Bizottság és egyes tagállamok között. E zavarok főbb okai:
voltak. Az intézmények – a Parlament és a Tanács – közötti konfliktusok két forrásból fakadtak. Egyrészt a hatáskörök pontos tisztázásának hiányosságaiból, másrészt pedig a költségvetési és a jogalkotási hatáskörök eltéréseiből. Az intézményi problémák alapvetően abból adódtak, hogy a Parlament és a Tanács hatáskörei nem kerültek részletesen rendezésre (arra a kérdésre a szerződések egzakt választ nem adtak, hogy mi tekintendő kötelező és mi tekintendő nem kötelező kiadásnak). Mindezt tetézte a Parlament súlyának – és ezzel összefüggésben hatáskör-bővítési „igényeinek” – növekedése a képviselők közvetlen választásából adódóan 1979-től. Az intézmények között felmerülő nézeteltérések feloldásának szándékát szolgálta az 1982-ben a Parlament, a Tanács, és a Bizottság által elfogadott a költségvetési eljárás különböző eszközeinek fejlesztéséről szóló Közös Nyilatkozat34. A Közös Nyilatkozat a kötelező és nem kötelező kiadásokra vonatkozó szabályok tisztázása volt. Rögzítették, hogy kötelező kiadásként azokat a kiadásokat kell a költségvetésben szerepeltetni, amelyek a Közösség kötelezettségeinek teljesítéséhez szükségesek, a Szerződések, illetve a Szerződések alapján megalkotott jogszabályok szerint. Meghatározták azokat a költségvetési sorokat is, amelyeket kötelezőnek tekintenek azzal, hogy ezen egy speciális egyeztetési mechanizmus keretében a három érintett intézmény elnöke a Bizottság előzetes költségvetési tervbe foglalt javaslatának elutasítása esetén együtt hajthat végre módosítást. Az egyeztetési mechanizmus azonban hosszú távon nem vezetett eredményre, amelynek következményeképpen a vita 1986-ban az Európai Bíróság elé került35. A jogalkotási és költségvetési hatáskörök közti összeütközés abból adódott, hogy 1974-ig a Tanácsé volt kizárólagosan a jogalkotási és a költségvetési hatáskör, a Parlamentnek (Közgyűlésnek) csak véleményezési, módosítási javaslattételi joga volt. Ezzel szemben 1975-től a költségvetési hatáskört a Tanács és a Parlament megosztva gyakorolja. A Parlament él is kibővített hatáskörével, és több módosítást, új műveletekre fordítandó kiadásokat emel be évről évre a költségvetésbe. Ezzel szemben kerül sor jogalkotási eszközökkel a különféle kiadási plafonok meghatározására a Tanács által. Az ebből fakadó konfliktusokat is megpróbálta rendezni az 1982. évi Közös Nyilatkozat. A Közös Nyilatkozat azonban egyik problémát sem tudta végérvényesen orvosolni. A problémák megoldását a későbbiekben a költségvetési kérdésekben megkötött intézményközi megállapodások, valamint a döntéshozatali rendszer folyamatos átalakítása, a Parlament hatásköreinek bővítése tudta – koránt sem tökéletes, de működőképes módon – megoldani. 1.3 A pénzügyi ellenőrzés főbb szabályainak és intézményrendszerének alakulása Az ESZAK költségvetés ellenőrzését a Tanács által három évre kinevezett – tevékenységét teljes függetlenségben ellátó – számvevő (auditor) látta el. Az általános előrejelzés végrehajtásáról a Főhatóság elnöke a Közgyűlésnek számolt be. A EGK és az Euratom Közösség kezdeti időszakában a pénzügyi ellenőrzés feladatait mindkét Közösség esetében az adott Közösség Ellenőrző Bizottsága (Audit Board) látta el. A költségvetés végrehajtásáról a Bizottság a Tanácsnak számolt be. A Fúziós Szerződés a pénzügyi ellenőrzés terén is egyszerűsítést hozott: a három különálló Ellenőrző Bizottság, illetve Számvevő helyébe egységes Ellenőrző Bizottság lépett. Ezt követően a költségvetés végrehajtását értékelő mentesítési eljárást és a végrehajtásról szóló beszámolást érintő lényeges változás, hogy a Luxemburgi Szerződés hatályba lépését követően a mentesítés már nem egyedül a Tanács, hanem a Tanács és a Közgyűlés (Parlament) együttesen gyakorolt hatásköre lett. Az 1975-ben megkötött Brüsszeli Szerződés egyik legfontosabb újdonsága a pénzügyi ellenőrzés terén a Számvevőszék felállítása volt. A Szerződés a Számvevőszék feladatául a három Közösség és az általuk létrehozott valamennyi szerv és intézmény bevételeire és kiadásaira vonatkozó elszámolások – jog- és szabályszerűségi, valamint eredményességi szempontból történő – vizsgálatát tűzték. A Számvevőszék fontos feladata lett, hogy segítse a Tanácsot és a Közgyűlést (Parlamentet) a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos ellenőrzési feladataik ellátásában. A Számvevőszék létrehozásával az Ellenőrző Bizottság (Audit Board) befejezte tevékenységét. A Brüsszeli Szerződés a költségvetési ellenőrzés terén nem csak az Európai Számvevőszék létrehozásával hozott jelentős változásokat, hanem a Bizottság éves pénzügyi beszámolójának elfogadásával és a felmentvény megadásával összefüggésben is. A Szerződés hatályba lépésétől a beszámolót nem a Tanács, hanem a Parlament fogadja el és hasonlóképpen változtak meg a hatáskörök a felmentvény megadásával kapcsolatban is. Ettől kezdve a Tanácsnak e téren csak a Beszámoló elfogadására, vagy az elutasítására vonatkozó javaslattételi joga van. A Beszámoló elfogadása természetesen a Számvevőszék éves jelentésének figyelembe vételével történik. A pénzügyi ellenőrzés erősítése terén lényeges lépés, hogy megalakulása után 15 évvel, a Maastrichti Szerződés intézményi rangra emelete a Számvevőszéket. A csalás elleni küzdelem területén számos fontos lépés történt az 1993-99 közötti időszakban. 1995-ben került sor az EU pénzügyi érdekeinek védelméről szóló tanácsi rendelet megalkotására36, és ebben az évben kötötték meg a tagállamok az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló Egyezményt37. A Santer-Bizottság lemondását követően felmerült a pénzügyi érdekek védelme további erősítésének szükségessége, amelynek kapcsán 1999-ben történt meg a Csalás Elleni Hivatal (OLAF) létrehozása38. Az új évezred elején a Bizottság több kísérletet tett az Unió pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének megerősítésére. Ennek érdekében javaslatot fogalmazott meg az európai ügyészég felállítására, illetve készített egy irányelv tervezetet a pénzügyi érdekek büntetőjogi védelmével összefüggésben39. E javaslatok azonban a Tanács és a Parlament döntése alapján jogszabállyá máig nem váltak. 1.4 A költségvetési bevételek szabályozásának alakulása 1.4.1 Az ESZAK költségvetés finanszírozása Az ESZAK költségvetési szabályozásának egyik lényeges specialitása, hogy az ESZAK költségvetés finanszírozása már a kezdetektől fogva egy saját forrással, az ESZAK illetékkel történt. Az ESZAK Szerződés 49. és 50. cikkei alapján – egészen 2002-ig, a Szerződés hatályának lejártáig – az ESZAK költségvetés bevételeit a szénre és az acélra kivetett értékarányos illetékek képezték. A rendszer előremutató voltán nem kis csorbát ejtett, hogy ezen illetékek a Fúziós Szerződés hatályba lépését követően már csak az ESZAK működési költségvetését finanszírozták. Az ESZAK Szerződés 49. cikke értelmében az ’általános előrejelzés’ elfogadása azzal a következménnyel járt, hogy a Főhatóság jogosulttá vált a költségvetés saját forrásának, az ESZAK illetéknek a beszedésére. Azáltal, hogy az ESZAK Szerződés felhatalmazta a Főhatóságot, mint szupranacionális testületet – minden további korlátozás nélkül – az ESZAK illeték kivetésére egy egészen kivételes helyzet jött létre. Amint ugyanis ’A Négy elnök bizottsága’ jóváhagyta az adott évi általános előrejelzést, a Főhatóság jogosulttá vált az illeték beszedésére40. E különleges rendszer az ESZAK tagállamoktól való tényleges és teljes pénzügyi függetlenségét eredményezte, amelyet egy tényleges saját forrás finanszírozott. 1.4.2 Az általános költségvetés finanszírozása Az általános költségvetés bevételeit 1970-ig a tagállami hozzájárulások képezték41. Az EGK és az Euratom Szerződések azonban már a kezdetekkor is utaltak a költségvetés saját forrásokból történő finanszírozásának lehetőségére. A költségvetés saját forrásokból történő finanszírozási módjának bevezetése a Közös Agrárpolitika (KAP) közösségi hatáskörbe emelésével és annak közösségi szintű finanszírozásával összefüggésben42 már az 1960-as évek elején felmerült. A KAP finanszírozására létrehozott Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) ugyan a közös költségvetés részét képezte, de a finanszírozására vonatkozó szabályok csak működésének első három évében (1962-65 közötti időszakban) számoltak azzal, hogy a finanszírozás tagállami hozzájárulások alapján történik. Akkor azonban, amikor a Bizottság 1965-ben előterjesztette javaslatát a KAP finanszírozására és egyúttal a saját források rendszerének bevezetésére, valamint egyúttal a Parlament hatásköreinek bővítésére, e javaslat – különösen Franciaország részéről – jelentős ellenállásba ütközött. Az ezzel összefüggésben következett be a Közösségek első nagy krízise, amelynek során Franciaország nem vett részt a Tanács munkájában (ez volt az üres székek politikájának időszaka43). Érdemi áttörés 1970-ben jött létre, amikor a tagállamoknak – a Luxemburgi Szerződés megkötésével egyidejűleg – sikerült megállapodniuk a saját források rendszerének bevezetéséről44. A saját források rendszere 1970-től kezdődően került fokozatosan bevezetésre, amely akkor három elemből tevődött össze:
Az eredetileg 1975-ig tervezett, de az Áfa-harmonizáció késedelme miatt végül 1979-ig tartó átmeneti időszakban, egyre csökkenő mértékben a tagállami hozzájárulások is részét képezték az általános költségvetés bevételeinek. A saját források rendszere elméleti síkon igen közel áll a tagállami jogrendszerekben megtalálható adók rendszeréhez, illetve fogalmához, de nem egyenlő azzal. Az adó fogalmát önmagában a jogi szabályozás nem definiálja. A szakirodalom adónak tekinti az állam által egyoldalúan kivetett, forgalomhoz, vagy jövedelemhez kapcsolódó közvetlen ellenszolgáltatással nem járó fizetési kötelezettséget, amelynek szabályozása anyagi és eljárási normákból tevődik össze, és amelynek alanya, tárgya, alapja és mértéke a rá vonatkozó szabályozás alapján meghatározható45. Az adó és a saját forrás közötti különbség abból adódik, hogy egyrészt a Közösségek nem rendelkeztek és az EU ma sem rendelkezik adókivetési joggal, másrészt a saját forrásokról szóló tanácsi határozat a tagállamokat és nem az állampolgárokat, illetve az egyéb adóalanyokat kötelezik46. Az 1970-ben elfogadott saját forrásokról szóló határozat helyébe 1985-ben új szabályozás lépett. Az új szabályozás figyelembe vette a Fontainebleau-i Megállapodásban rögzítetteket és csökkentette ezáltal az Egyesült Királyságot terhelő saját forrás fizetési kötelezettséget. A Fontainebleau-i Megállapodás alapvetően a költségvetési egyensúlyzavarok eddig nem említett eredőjének, az Egyesült Királyság kompenzációs igényének a kezelését célozta. A kompenzációs igény gyökerét az adta, hogy az Egyesült Királyság földrajzi okokból viszonylag kisméretű – és ezáltal a többi tagállamhoz, különösen Franciaországhoz képest alacsonyabb összegű támogatásban részesülő – mezőgazdasággal rendelkezett, amely jelentős termékimportot eredményezett a Közösség többi tagállamából. Ugyanakkor az Egyesült Királyság igen jelentős mértékben járult hozzá a közös költségvetéshez a saját források rendszere keretében az Áfa-forrás alapján. E helyzet az ország csatlakozásától kezdve jelentős nehézségeket okozott és több kompenzációs mechanizmus kidolgozásával próbálták a helyzetet megoldani. A jelenleg is alkalmazott kompenzációs mechanizmus a Fontainebleau-i Egyezményben került rögzítésre 1984-ben. Az 1985-ben hatályba lépett saját forrásokra vonatkozó szabályozás a fentiek mellett a költségvetés egyensúlyának megőrzése érdekében növelte az Áfa-forrás lehívási mértékét (1%-ról 1,4%-ra), és arról is rendelkezett, hogy általuk beszedett vámok és mezőgazdasági lefölözések összegének 10%-át a tagállamok számára a beszedés költségeinek fedezése érdekében vissza kell téríteni. Az 1985-ös saját forrásokról szóló határozat mindössze három évig volt hatályban, a Tanács 1988-ban új határozatot fogadott el47. Az újabb módosításra alapvetően azért volt szükség, mert a költségvetés kiadásainak finanszírozásához az 1985-ben megemelt mértékű Áfa-forrás sem nyújtott elegendő fedezetet. Az új szabályozás szerint a saját források összegét a Közösség éves GNP mértékéhez kötötték akként, hogy a saját források összegének felső határa a GNP 1,15%-ról indult (1988-ban) és 1992-re elérheti az 1,2%-ot. Emellett szükségesé vált a saját forrásokból származó bevételek stabilizációja is, amelynek érdekében új, a tagállamok GNP-jén alapuló forrás bevezetésére került sor, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok a fejlettségüknek és fizetőképességüknek megfelelően viseljék a közös költségvetés terheit. E kiegyenlítő feladatokat is ellátó forrás mértékét az adott évben mindig a költségvetési eljárás keretében határozzák meg, figyelemmel a többi forrásokból származó bevételekre. Ezzel egyidejűleg az Áfa-forrás mértéke az egységesen meghatározott Áfa-bázis 1,4%-a maradt, de az arányos tagállami teherviselés érdekében legfeljebb az adott tagállam piaci árakon számított GNP-je 55%-áig kell a tagállamoknak a rájuk eső részt finanszírozni. Az 1999-es intézményközi megállapodással összefüggésben a Tanács új saját forrásokról szóló határozatot is elfogadott48. E határozat nem változtatott a saját források rendszerén, azt továbbra is négy forrás: a vámok, a mezőgazdasági lefölözések, az Áfa-forrás és a GNP-forrás alkotta, és fenntartotta az Egyesült Királyság számára biztosított visszatérítést azzal, lehetővé tette Ausztria, Németország, Hollandia és Svédország számára a brit-visszatérítés finanszírozási hozzájárulásának a rendes hozzájárulás 25 %-ára csökkentését. A tagállamok ugyanakkor a beszedés költségeinek fedezésére a vám és mezőgazdasági lefölözések 25%-át kapták vissza a korábbi 10% helyett. Az Áfa-forrás lehívási kulcsa 2002-ben az Áfa-alap 0,75%-ára, 2004-ben a 0,5%-ára csökkent.
|