Doktori iskola

A megosztott végrehajtás szabályozása – minden más végrehajtási módhoz hasonlóan – a Költségvetési rendeleten alapul. A Költségvetési rendelet II. Részének I. és II. címe (148-159. cikkek) meghatározza egyrészt azt, hogy az EMGA-ra, az EMVA-ra, a strukturális alapokra, a Kohéziós Alapra, valamint az EHA-ra is alkalmazni kell a végrehajtásra vonatkozó, a Költségvetési rendelet I. Részében meghatározott – és a központosított végrehajtás tekintetében fentebb tárgyalt rendelkezéseket –, de ugyanakkor az említett költségvetési eszközök végrehajtása során figyelembe kell venni nem csak a Költségvetési rendelet (és végrehajtási rendelete), hanem az alapokra vonatkozó külön rendeletek előírásait is.

Egyes szerzők szerint a mezőgazdaság az európai integráció létrejöttének és eddigi működésének sarokköve, a Közösség egyik alapja. E megállapítás a mezőgazdasági kérdések Római Szerződésben való rendszerbeli elhelyezésen, valamint azon a megállapításon alapul, hogy egyrészt egy olyan ágazatról van szó, amely a lakossági alapigények kielégítésére szempontjából kiemelkedő fontosságú, másrészt gazdasági, politikai és szociális érvek egyaránt szólnak amellett, hogy e téren mielőbb közös politika kerüljön alkalmazásra³⁵⁴.

Noha e dolgozatnak nem célja az egyes költségvetési finanszírozási területek részletes történetének és szabályrendszerének bemutatása figyelemmel arra, hogy egy-egy ilyen téma terjedelmét tekintve egy önálló dolgozatot eredményezhetne, szükségesnek vélem a később tárgyalandó szabályozási problémák megalapozása végett a szabályozás alakulásának – fejlődésének – rövid összefoglalását.

Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 38. cikke alapján az Unió közös mezőgazdasági és halászati politikát hajt végre. (Hasonlóképpen rendelkezett a mezőgazdasági politika tekintetében az EK Szerződés 32. cikke).

A Közös Agrárpolitika (KAP) – EK-Szerződés 33. (korábban 39.) cikkében, illetve EUMSz 39. cikkében meghatározott – céljai közé tartozik a mezőgazdaság termelékenységének növelése, a mezőgazdaságból élő népesség számára megfelelő életszínvonal biztosítása, a piacok stabilizálása, valamint valamennyi tagállamban az ellátás és a fogyasztók számára megfelelő árak biztosítása. E célok elérésének alapvető eszköze korábban az ár- és exporttámogatás, valamint a fejlesztések támogatása volt.

A tagállamok az 1958-ban tartott Stresa-i Konferencián rögzítették a Közös Agrárpolitika működtetésének alapelveit, amelyek a következők:

• 
  az egységes piac elve, amely a mezőgazdasági termékek Közösségen belüli egységes piacának létrehozását, valamint a versenyszabályok, a piaci rendtartások, illetve az árszabályozás rendszerének egységesítését jelenti;
  
• 
  a közösségi preferencia elve, amely az jelent, hogy a Közösség agrárpiacának védelmet kell élveznie a külső versennyel, valamint a világpiaci árak változásával szemben;
  
• 
  a pénzügyi szolidaritás elve, amely szerint a közös agrárpolitika finanszírozására közös pénzügyi alapot kell létrehozni. (E pénzügyi alap az 1962-ben létrehozott Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap lett)³⁵⁵.
  

Időrendben haladva az első lényeges jogforrás az 1962-ben elfogadott 25. tanácsi rendelet volt³⁵⁶. Jól szemlélteti a szabályozás kezdetlegességét, hogy e rendelet mindössze két és fél oldalnyi terjedelmű volt, ugyanakkor rövidsége ellenére sok szempontból kiemelkedő jelentősségre tett szert. E rendelet hozta létre a közös agrárpolitika finanszírozására az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapot, és vezette be a saját források részét képező mezőgazdasági lefölözések rendszerét. Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapból nyújtott támogatások feltételeiről szóló 17/1964/EGK rendelet osztotta két részre az EMOGA-t. A Garancia Rész feladata a piacfejlesztés, az Orientációs Részé pedig a termelés és a marketing feltételeinek hosszabb távú befolyásolása. Az eredeti tervek és jogszabályi rendelkezések szerint az EMOGA forrásait 2/3-ad 1/3-ad arányban kellett (volna) a Garancia és az Orientációs Rész között megosztani³⁵⁷. A 25. rendelet által meghatározott kereteket 1970-ben sikerült kitölteni. A címében szintén a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló 729/1970/EGK rendelet³⁵⁸ meghatározta, hogy az EMOGA Garancia Része finanszírozza az export visszatérítéseket és az intervenciós intézkedéseket, az Orientációs Rész pedig a mezőgazdaság termelékenységének növelése és strukturális átalakítása érdekében tett intézkedéseket.

A KAP céljait az Unió alapvetően a mezőgazdasági termékek piacán megjelenő termékmennyiség, illetve árak az ártámogatás-rendszerével történő befolyásolásával igyekezett elérni. Mindez a belső piacon az árak mesterséges befolyásolásával történt, míg a Közösségen kívülről érkező árukkal szemben vámokat, kontingenseket, és egyéb vámjogi intézkedéseket alkalmazott a Közösség ezen áruk árszínvonalának közösségi szintre emelése érdekében³⁵⁹. E speciális szabályozásra – a mennyiségi korlátozások alkalmazására – az ártámogatás bevezetésével együtt azért volt szükség, mert noha a Közösségek működésének egyik alapeleme az áruk szabad áramlása a Közösségen belül, e szabadság nem érvényesült teljes egészében a mezőgazdasági termékek esetében. A rendelet célja a Római Szerződésben rögzített célok elérése érdekében egy egységes árrendszer és egy közösségi árpolitika létrehozása volt. Az ármeghatározás keretében a Tanács egységes árakat határozott meg a legtöbb mezőgazdasági termék vonatkozásában³⁶⁰. Ennek keretében minden évben meghatároztak az egyes termékekre egy irányárat, amely egy célkitűzést jelentett, és amelyet a mezőgazdasági termelők elvileg elérhettek piacon. Emellett a termelők jövedelmeinek biztosítása érdekében termelési kvótákkal együtt meghatároztak egy intervenciós árat, amelyet ha nem értek el a piaci árak, akkor a Bizottság a szóban forgó termékeket – a termelési kvóták erejéig – legalább az intervenciós áron felvásárolja. Az intervenciós ár alacsonyabb volt, mint az irányár, de egyúttal egy garantált minimális árként is működött. Végül meghatároztak egy küszöbárat is, amely áron az import termékek a közös piacra beléphettek³⁶¹. Az egységes árrendszer és a közösségi árpolitika pénzügyi terheinek finanszírozására létrehozott EMOGA finanszírozta

a) export-visszatérítéseket a harmadik országokba történő kivitel esetén;

b) a piacok stabilizálását célzó intervenciót;

c) a mezőgazdaság termelékenységének növelése érdekében elfogadott közös intézkedések, beleértve a közös piac megfelelő működéséhez szükséges szerkezeti módosításokat.

Az ártámogatási rendszer ugyan a Római Szerződésben meghatározott célokat elérte, de meglehetősen drágának bizonyult, és folyamatosan – az 1980-as években már szinte tarthatatlanul – a költségvetési kiadások jelentős növekedését eredményezte. Mindennek az oka az volt, hogy egyrészt a mezőgazdasági termékek Közösségen belüli árszínvonala jóval meghaladta a világpiaci árakat, ez ösztönözte a termelést, ugyanakkor az intervenciós szabályok alapján a Bizottság a többlettermelés egy jelentős részét garantált (intervenciós) áron felvásárolta, ha pedig a terméket az Unión kívülre exportálták, akkor megtérítette az uniós ár és a világpiaci ár közötti veszteséget a termelőknek. Az agrárpolitika finanszírozásának költségeit a közösség megpróbálta ugyan különböző eszközökkel – pl. támogatott és garantált termelési kvóták bevezetésével, a támogatások mértékének csökkentésével – csökkenteni, de a költségek folyamatos emelkedése, valamint az USA és más államok nyomása a protekcionista agrárpolitika megváltoztatására, a 90-es évek elejére elkerülhetetlenné tette a reformokat.

E reformok – az 1991-93-as MacSharry reformok, valamint az 1999-es reformok – alapvető eleme az ártámogatásról a jövedelemtámogatásra való áttérés volt, amelyek keretében közös mezőgazdasági politika céljai között megjelent a mezőgazdasági árak világpiaci árakhoz való közelítése – csökkentése – a gazdálkodók életszínvonalának fenntartására vonatkozó garanciák (jövedelemkompenzáció) mellett, a gabonapiaci támogatások feltételéül a területpihentetés előírása, a vidékfejlesztés, a többlettermelés csökkentése, a környezet védelme, az időseb termelők részére a korengedményes nyugdíjazás és a új tevékenységek, mint pl. turizmus fejlesztése. A jövedelemtámogatásra való áttérés egyúttal a termelőket az árcsökkentések miatt ért veszteségek kompenzációját is szolgálta. Mindezek között kiemelkedő jelentősége van a vidékfejlesztésnek, amely a közvetlen mezőgazdasági célok mellett a közös mezőgazdasági politika második pillérévé vált³⁶². A reform fontos szemléletváltozást is hozott, mivel rámutatott arra, hogy az agrárszféra nem csupán termékeket hoz létre, hanem tájjelleg és kultúrarculat megőrző feladatai is vannak³⁶³. A fennmaradt piaci problémák kezelése érdekében a Bizottság a 90-es évek végén újabb reformjavaslattal ált elő, a végleges döntés azonban a fennálló viszonyokat alapvetően megőrizte és a fennálló problémákat nem kezelt, és nem adott megfelelő választ az Unió előtt álló kihívásokra (pl. a közösségi és világpiac árak közötti különbségre, a fennálló termékfelesleg kezelésére)³⁶⁴.

A közös agrárpolitika 2003-as reformja további jelentős változásokat eredményezett.³⁶⁵ Bevezették az egységes támogatási rendszert, amelyben a termelők támogatása nem a termeléshez, hanem az általuk megművelt földterülethez, illetve állatszámhoz kapcsolódik. A támogatás feltételéül szabták, hogy azon termelőknek, akik meg kívánnak felelni az egységes támogatási rendszer követelményeinek, a támogatásra vonatkozó szabályok mellett meg kell felelniük számos kötelező feltételnek a környezetvédelem, a közegészség, az állat- és növényegészségügy, és az állatjólét területén (cross-compliance)³⁶⁶.

Az egységes támogatási rendszer alapja a támogatási jogosultság, amely egy átruházható vagyoni értékű jog. Támogatásra nem minden termelő, hanem csak a támogatási joggal rendelkező termelő jogosult, a támogatás összege pedig a támogatható hektárszám (illetve állatlétszám), valamint a bázisidőszak (2000-2003 közötti időszak) átlagos támogatási összegétől függ.

A reform jelentős eleme volt a piaci támogatási mechanizmusok (intervenció, raktározás, exporttámogatások) felülvizsgálata, valamint a közvetlen támogatások összegének csökkentése, és ezzel párhuzamosan vidékfejlesztési politika, mint a KAP második pillérének megerősítése is a vidékfejlesztésre fordítható összegek növelésével (moduláció). Ennek keretében a mezőgazdasági termelők részére odaítélendő valamennyi közvetlen kifizetés összegét 2005-től 2012-ig fokozatosan csökken évente először 3, majd 4, és ezt követően 5-5%-kal (moduláció). Az így megtakarított összegeket az 1782/2003/EK rendelet szerint vidékfejlesztési intézkedések finanszírozására kell fordítani.

2009-től a moduláció szabályai annyiban változtak, hogy az egy mezőgazdasági termelő részére egy adott naptári évben odaítélendő bármely 5.000 eurót meghaladó közvetlen kifizetés összegét 2009-ben 7 %-kal, 2010-ben 8 %-kal, 2011-ben 9 %-kal, 2012-ben 10 %-kal kell csökkenteni. A csökkentéseket 4 százalékponttal meg kell növelni a 300.000 eurót meghaladó összegek esetében. A modulációból származó összegeket teljes egészében vidékfejlesztési célokra kell fordítani azzal, hogy a régi tagállamok esetében ezen összegeket különböző paraméterek alapján újraosztják, úgy, hogy a csökkentés összegének legalább 80%-ára az a tagállam lesz jogosult, ahol az keletkezett. Az új tagállamok esetében a moduláció csak akkor alkalmazható, ha a tagállam termelőinek támogatási szintje eléri a régi tagállamok termelőinek támogatási szintjét. A közvetlen támogatások megtakarításából származó összegek pedig teljes egészében a tagállamban maradnak³⁶⁷.

A közös mezőgazdasági politika finanszírozásának közvetlen eszköze 2006-ig az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) volt. Az EMOGA – a strukturális alapokhoz hasonlóan – nem a költségvetéstől elkülönített pénzügyi alap (az önállóságoz legalább két jellemző: jogi személyiség és pénzügyi autonómia szükségeltetik³⁶⁸), hanem a közös költségvetés elkülönített része. Az EMOGA – a finanszírozási feladatok alapján – két fő részre oszlott. Működésének legutolsó, 2000-2006 közötti időszakában a Garancia Rész finanszírozta többek között a terület alapú támogatásokat, az export-támogatásokat, a mezőgazdasági piac stabilizálását célzó intervenciót, a strukturális alapok 2000-2006 között érvényes 1. célkitűzése programjain kívüli vidékfejlesztési intézkedéseket, a Közösségnek az állategészségügyi és a növény-egészségügyi intézkedésekhez nyújtott pénzügyi hozzájárulását, valamint a közös agrárpolitikára vonatkozó tájékoztatást célzó intézkedéseket és az Alap Garancia Része által finanszírozott intézkedésekre irányuló egyes értékelési tevékenységeket. Az Orientációs Rész – amely 2006-ig a strukturális alapok részét képezte – finanszírozta a vidékfejlesztésre vonatkozó minden, a Garancia Részből nem fedezett kifizetést, amely másképp megfogalmazva a mezőgazdaság szerkezetátalakításának finanszírozását jelenti. A költségvetésben a Garancia Rész kiadásai szerepeltek a Mezőgazdaság címszó, az Orientációs Rész kiadásai pedig a Strukturális politika címszó alatt. A mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások döntő része a Garancia Részből, kisebbik része pedig az Orientációs Részből származik. Ebből látható, hogy mindeddig a hangsúly a közvetlen támogatásokon, és nem a fejlesztési intézkedéseken volt³⁶⁹.

A KAP folyamatos reformjával és a 2007-13 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva előkészítésével összefüggésben 2005 folyamán a Tanács – a Bizottság javaslatára – új jogszabályokat fogadott el³⁷⁰, és jelentősen átalakította a KAP finanszírozásának rendszerét. E változások legfontosabb eleme, hogy 2007-től az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap szerepét két új finanszírozási eszköz:

• 
  az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap (EMGA), valamint
  
• 
  az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)
  

Fontos változás, hogy sem az EMGA, sem az EMVA nem része a strukturális alapoknak. Mindezek mellett 2007-től kezdődően a tengeri halászat finanszírozása kikerül a strukturális politikai eszköztárból, és az újonnan létrehozott – a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz helyébe lépő – Európai Halászati Alap³⁷¹ finanszírozza tengeri halászati szektor részére nyújtott támogatásokat.

A hatályos szabályozás – szemben az azt megelőzővel – tiszta helyzetet teremtett a téren, hogy a két alap – az EMGA és az EMVA – mely támogatásokat finanszírozza, nem keverve a két nagy terület a közvetlen támogatások és a vidékfejlesztési programok finanszírozását. Ami a végrehajtás módját illeti, mindkét alap végrehajtására döntően – az EMVA teljes egészében – megosztott irányítással kerül sor.

Míg – a megosztott végrehajtás keretében – az EMVA kizárólag a Közösség vidékfejlesztési programokhoz való pénzügyi hozzájárulását finanszírozza, addig az EMGA:

a) a mezőgazdasági termékek exportja utáni visszatérítéseket,

b) a piaci intervenciókat,

c) a gazdák részére folyósított közvetlen kifizetéseket,

d) a Közösség pénzügyi hozzájárulását a belső piacon és harmadik országokban a mezőgazdasági termékekről szóló tájékoztatással és vásárlásösztönzéssel kapcsolatos intézkedésekhez;

e) a cukoripar szerkezetátalakítására vonatkozó támogatásokat.

E felsorolt intézkedések mellett egyes intézkedéseket (pl. az állat- és növény-egészségügyi intézkedéseket, a genetikai állomány megőrzésére irányuló intézkedéseket, a mezőgazdasági számviteli rendszerek kialakítását és fenntartását) a Bizottság központi irányítás mellett hajtja végre.

A Közös Agrárpolitika finanszírozása a jelenlegi rendszerben alapvetően a közös költségvetésből történik. E szabály alól két kivétel van:

• 
  a közvetlen támogatások esetében, a közösségi támogatást főszabályként 30%-ponttal kiegészítő nemzeti támogatás (top-up) lehetősége amíg a támogatás szintje a közösségi szintet nem éri el, tekintettel arra, hogy az új tagállamok csatlakozásukkor, csak a régi tagállamoknak járó támogatások bizonyos részére jogosultak és e közösségi támogatás-arány a 2004. évi 25%-ról 2013-ra emelkedik 100%-ra³⁷²,
  
• 
  a vidékfejlesztési programok támogatása az EMVA-ból, ahol a közösségi hozzájárulás aránya a támogatható kiadásokhoz 20 és 80% között lehet³⁷³.
  

Az agrártámogatások végrehajtásának központi szereplői a tagállamokban a kifizető ügynökségek. A kifizető ügynökségek a tagállamok azon hatóságai vagy szervei, amelyek felelősek

1. 
   a támogatási igények elfogadhatóságának, a vidékfejlesztés keretében a támogatások odaítélési eljárásának, valamint az igények közösségi szabályoknak való megfelelőségének ellenőrzéséért;
   
2. 
   a kifizetések teljesítéséért és azok könyveléséért;
   
3. 
   a közösségi jogszabályokban meghatározott ellenőrzések végrehajtásáért;
   
4. 
   a szükséges dokumentumok benyújtásáért;
   
5. 
   a dokumentumok megőrzéséért és a hozzáférhetőség biztosításáért.
   

A közösségi szabályozás – figyelemmel a tagállamok eltérő közjogi berendezkedésére – nem határozza meg, hogy pontosan milyen intézmények lehetnek kifizető ügynökségek, a fenti felelősségi kör meghatározásán túlmenően két feltételt rögzít csupán. Az egyik, hogy a tagállamok korlátozzák a szükséges minimumra a kifizető ügynökségek számát, illetve több kifizető ügynökség esetén jelöljék ki a koordináló feladatokat ellátó ügynökséget. E korlátozásnak az az oka, hogy a korábbi – ilyen előírást nem tartalmazó – szabályozás következtében a kifizető ügynökségek száma olyan magasra emelkedett, hogy a költségvetési források felhasználásának útja gyakorlatilag követhetetlenné válta a Bizottság számára. A hatályos szabályozás ezzel szemben gátat szabott a kifizető ügynökségek burjánzásának, és ezáltal fontos lépést tett a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme felé.

A másik lényeges követelmény az akkreditáció előírása a kifizető ügynökségi feladatot ellátó intézmények ekként való működéséhez. A szabályozás meghatározza az akkreditáció feltételeit (lásd a fenti a)-e) pontok), ugyanakkor az akkreditáció megadását tagállamokra bízza, amikor azt mondja, hogy minden tagállam minden kifizető ügynökség esetében kijelöl egy miniszteri szintű hatóságot, amely az ügynökség akkreditációjának megadását és visszavonását végzi³⁷⁴ (a továbbiakban: illetékes hatóság). Az illetékes hatóság az akkreditációs kritériumok vizsgálata alapján dönt a kifizető ügynökség akkreditációjának megadásáról. A rendszer biztonságát mindössze az szolgálja, hogy az illetékes hatóság kifizető ügynökségeket folyamatos felügyelet alatt tartja és a tagállamok kötelesek létrehozni egy olyan rendszert, ami biztosítja, hogy ha egy kifizető ügynökség nem teljesíti az akkreditációs követelményeket, akkor ezt késedelem nélkül közöljék az illetékes hatósággal. Akkreditációs hiányosságok esetén az illetékes hatóság az akkreditációt felfüggeszti, vagy súlyosabb esetekben visszavonja. Abban az esetben azonban, ha a tagállami illetékes hatóság nem teszi meg a szükséges intézkedéseket a hiányosságok felszámolása érdekében, a Bizottság nem rendelkezik túl tág beavatkozási lehetőségekkel, pusztán az éves számlaelszámolási eljárás keretében van lehetősége a költségvetési érdekek védelme érdekében fellépni.

E rendszer a közös költségvetésből származó források felhasználásához kapcsolódó problémákhoz vezethet, ha a tagállami akkreditáció ellenére a kifizető hatóság mégsem teljesíti az akkreditáció feltételeit, vagy az esetleges hiányosságok felszámolása érdekében az illetékes hatóság nem – vagy nem teljes körűen – teszi meg a szükséges intézkedéseket.³⁷⁵.

E fonák helyzetet plasztikusan szemlélteti a magyar szabályozás és gyakorlat. Magyarországon az illetékes hatóság a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, illetve 2010 májusától a vidékfejlesztési miniszter³⁷⁶. A támogatások lebonyolításában a kifizető ügynökségi feladatokat – a miniszter (FVM/VM) felügyelete és irányítása alatt álló – Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) látja el. Formálisan ugyan két önálló közigazgatási szervről van szó, az MVH működésére a minisztérium egyértelműen hatást tud gyakorolni (és emellett nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy a miniszter, illetve az általa kijelölt szakállamtitkár látja el az irányító hatósági feladatokat az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program tekintetében). Mindezek nem okoztak problémát az MVH akkreditációja során, amikor a miniszter az akkreditációs levelében arról tájékoztatta az MVH elnökét, hogy bizonyosságot szerzett arról, hogy a hivatal teljesíti az akkreditációhoz szükséges feltételeket és erre figyelemmel akkreditálja a kifizető ügynökségi feladatok ellátására³⁷⁷.

Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme, valamint a valóban racionális alapokon nyugvó akkreditáció komolyságának megőrzése és céljának teljeskörű elérése érdekében megfontolandónak tartanám a szabályozás módosítását. Álláspontom szerint az akkreditáció jelenlegi rendszere a kitűzött célt nem tudja szolgálni, mert – amint arra az MVH példája is rámutat – az akkreditáló nem egy független szervezet, hanem az akkreditált szerv felettes szerve. Megoldásként felmerülhet az akkreditáció vagy egy külső független minősítő – könyvvizsgáló – szervezetre bízása, vagy magának a Bizottságnak a bevonása a folyamatba és a döntésbe.

A Bizottság és a tagállamok közötti éves elszámolás a Kap keretében nyújtott támogatások tekintetében a számlaelszámolási eljárás (clearence of accounts) keretében történik. A számlaelszámolási eljárás két részből tevődik össze: a számviteli vizsgálatból és a megfelelőségi vizsgálatból, amelyeket követően a Bizottság kötelező határozatban zárja le a számlákat és dönt – esetlegesen – bizonyos kifizetések közösségi finanszírozásból történő kizárásáról. A Bizottság e határozata az EK Szerződés 249. (korábban 189.) cikke szerinti határozatnak minősül³⁷⁸.

A számviteli vizsgálat keretében a Bizottság a tagállami kifizető ügynökség által átadott információk alapján a költségvetési évet követő április 30-ig dönt az akkreditált kifizető ügynökségek számláinak revíziójáról. A számlarevízióra számviteli szempontból a benyújtott éves számlák teljességének, pontosságának és valódiságának vizsgálatára irányul.

A megfelelőségi vizsgálat során a Bizottság azt vizsgálja, hogy a kiadások teljesítésére a vonatkozó közösségi szabályoknak megfelelően került-e sor. Amennyiben nem a vonatkozó közösségi szabályoknak megfelelően került sor a kiadások teljesítésére, a Bizottság a pénzösszegek közösségi finanszírozásból történő kizárásáról dönt.

A közösségi finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat meghozatala előtt, a Bizottság vizsgálatainak eredményét, valamint az érintett tagállam válaszait a felek egymással írásban közlik, amely után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően. Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményeit egy – a Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást elutasító határozat meghozatala előtt elbírált – jelentésbe kell foglalni³⁷⁹. Ezen egyeztető eljárást egyes e témával foglalkozó szerzők a jog árnyékában történő alkudozásnak vélik, figyelemmel arra, hogy az egyeztetés eredménye sem az érintett tagállamot, sem a Bizottságot nem köti, ugyanakkor az eljárás alkalmas arra, hogy a Bizottság határozatának meghozatalát elodázza, és ezzel egy adott esetben biztosra vehető visszafizetési kötelezettség megállapítását későbbre halassza³⁸⁰.

A magam részéről nem tudok teljesen egyetérteni ezzel az állásponttal. Kétségtelen, hogy minden jogorvoslati, vagy ahhoz hasonlatos igény az adott eljárást és az abban történő döntéshozatalt meghosszabbítja. A jogbiztonság elve azonban megköveteli a hatékony jogorvoslat biztosítását. Formálisan egy ilyen egyeztető eljárás nélkül is eleget tenne a szabályozás e követelménynek, hiszen a tagállamoknak az EUMSz. 263. cikke (korábban az EK-Szerződés 230. cikke) alapján lehetőségük van a Bizottság határozatát az Európai Közösségek Bírósága előtt megtámadni. A jogorvoslati rendszerrel szemben azonban a jogállamiság elve nem csak azt követeli meg, hogy formális, hanem azt is, hogy érdemi és hatékony is legyen. Ebből a szempontból pedig egy – legalább másfél-két éves – bírósági eljárást megelőző egyeztetést mindenképpen pozitívumként lehet értékelni. Abban az esetben pedig, ha e lehetőséggel egy-egy tagállam visszaél, azt nem a jogorvoslati lehetőségek korlátozásával kell megakadályozni.

A formális, eljárási kérdések mellett fontos kérdések merülnek fel a Bizottság számlaelszámolási eljárásban hozott határozatának tartalmával kapcsolatban is. E tekintetben a probléma abból fakad, hogy azon esetekben, amikor a Bizottság a tagállami kifizető-ellenőrző rendszer működésével kapcsolatos hibákat, hiányosságokat tárt fel, akkor a közösségi finanszírozásból való kizárásról nem konkrét esetről esetre döntött, hanem a tagállamok e téren felmerülő költségeit egy átalánymértékkel csökkentve térítette meg. E bizottsági elszámolási gyakorlat számos jogvitát eredményezett az érintett tagállamok és a Bizottság között, és a jogvitákban az Európai Közösség Bíróságának kellett döntést hoznia. E jogviták szoros összefüggésben voltak azzal, hogy a támogatások helytelen kifizetése, felhasználása esetén a Közösség, illetve az adott tagállam közül kit és milyen mértékben terhel e hibák pénzügyi konzekvenciája.

A hatályos szabályozás³⁸¹ szerint a tagállamok – a Közösség pénzügyi érdekeinek hatékony védelme érdekében – megtesznek minden szükséges intézkedést, hogy az alapokból finanszírozott ügyletek megvalósuljanak, és rendszeresek legyenek, megakadályozzák és megbüntessék a szabálytalanságokat, behajtsák a szabálytalanság és gondatlanság miatt elveszett összegeket, és ezzel összefüggésben létrehoznak egy hatékony irányítási és ellenőrzési rendszert. Ezzel szemben a Bizottság arról köteles gondoskodni, hogy a tagállamok biztosítsák a finanszírozott kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, továbbá betartsák a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét. A szabályozás³⁸² egyértelmű alapot teremt a Bizottság számára az időközi kifizetések egészének vagy egy részének csökkentésére vagy felfüggesztésére és a megfelelő pénzügyi kiigazítások alkalmazására, különösképpen az irányítási és ellenőrzési rendszerek nem megfelelő működése esetében.

A hatályos szabályozás a szabálytalanságokból fakadó veszteségek, pénzügyi következmények mértékének meghatározását a Bizottságra bízza. A Bizottságnak ilyen esetekben arról kell döntenie, a szabálytalan pénzfelhasználás következményeit a tagállam, vagy a Bizottság – a közös költségvetés – viselje. A Bizottság akkor háríthatja a tagállamra a szabálytalanságok pénzügyi következményeinek viselését, ha a tagállam

• 
  az EMGA esetében nem tett meg minden, a nemzeti és közösségi jogszabályozásban meghatározott közigazgatási vagy jogi eljárást azért, hogy a szabálytalanság megállapítása megfelelő időben sor kerüljön és ezáltal a behajtás lehetőségét tényleges veszélybe sodorja,
  
• 
  az EMVA esetében, ha szabálytalanság megállapítása esetén nem terjeszti ki vizsgálatait minden további szabálytalansággal potenciális érintett területre, illetve ha a korábban törölt összegeket nem ugyanabban a programban, vagy ismételten pénzügyi kiigazítás tárgyát képező programban használták fel,
  
• 
  mindkét alap esetében pedig, ha a tagállam nem tett meg minden, a nemzeti és közösségi jogszabályozásban meghatározott közigazgatási vagy jogi eljárást azért, hogy a szabálytalanul felhasznált források behajtása megfelelő időben – első ténymegállapítást követő 1 éven belül – megtörténjék.
  

Az EMOGÁ-ból finanszírozott mezőgazdasági támogatásokra vonatkozó korábbi szabályozás³⁸⁴ szerint a tagállamok a törvényekben, rendeletekben, vagy közigazgatási intézkedésekben meghatározott rendelkezésekkel összhangban kötelesek megtenni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy biztosítsák az EMOGA által finanszírozott végrehajtásának megfelelőségét, megelőzzék és kezeljék a szabálytalanságokat és behajtsák a szabálytalanságból, vagy gondatlanságból elveszett összegeket. Abban az esetben, ha ezen összegeket nem sikerül teljesen behajtani, ennek pénzügyi következményeit a Közösség viseli, kivéve ha a szabálytalanság, vagy gondatlanság a tagállami hatóságoknak, vagy más tagállami szerveknek tudható be.

A tagállami kormányok e rendelkezéseket akként értelmezték, hogy a közösségi jogszabályi rendelkezések tagállami hatóság általi helytelen alkalmazásának következményeit főszabályként a Közösség viseli minden olyan esetben, amikor a hibát a tagállami hatóság nem szándékosan követi el, hanem pusztán egy helytelen, de jóhiszemű jogértelmezés következménye. A Bíróság a szóban forgó jogszabályi rendelkezést annak céljára tekintettel – teleologikusan – értelmezte és a közösségi jogszabályi rendelkezések helytelen vagy téves értelmezésének kockázatának viselését a tagállamokra telepítette³⁸⁵. Kiemelte, hogy a szabályozás meghatározza azon alapelveket, amelyek alapján a Közösség és a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket az EMOGA által finanszírozott műveletekkel összefüggő csalás és más szabálytalanságok elleni küzdelem érdekében. Ezek körébe tartozik a helytelenül kifizetett összegek behajtása, valamint a közigazgatási és bírósági eljárások megindítása a felelős személyekkel szemben. A behajtás sok esetben nem lehetséges – sem közigazgatási, sem bírói úton – olyan esetekben, ahol a közösségi jogszabályi rendelkezések a tagállami hatóság általi helytelen alkalmazása nem szándékosan, hanem pusztán egy helytelen, de jóhiszemű jogértelmezés következménye. A Bíróság 1979-ben hozott ítéletei³⁸⁶ szerint az ilyen esetekre az agrárfinanszírozási rendelet általános szabályait³⁸⁷ kell alkalmazni, amelyek szerint az EMOGA finanszírozza a mezőgazdasági piacok közös szervezésének keretein belül – a közösségi szabályokkal összhangban – az export visszatérítéseket és a piaci intervenciókat. A közösségi szabályok rendelkezései a Bizottságot arra hatalmazzák fel, hogy csak a mezőgazdasági termelés különböző szektoraira vonatkozó szabályokkal összhangban felmerült kiadásokat finanszírozza az EMOGA által, ugyanakkor a tagállamok kell, hogy viseljék minden egyéb – nem szabályos – kiadás terhét, különösen azokat, amelyekről a tagállami hatóságok tévesen hitték, hogy kifizetésükre fel vannak hatalmazva. E szigorú értelmezés hátterét az adja, hogy a közös agrárpolitika keretében is biztosítani kell mindenki számára az esélyegyenlőséget és az egyenlő versenyfeltételeket. Abban az esetben ha egyes tagállamok tágan értelmezik a közösségi szabályozás rendelkezéseit, mások viszont nem, akkor az a verseny torzulásához vezethet. E jogértelmezést magában foglaló bírósági gyakorlat lényegében töretlenül alakult³⁸⁸.

A Közösség és a tagállam felelőssége határainak kijelölése mellett a Bíróságra hárult annak meghatározása is, hogy a felek – a Bizottság és az érintett tagállam – közül kit és milyen tekintetben terhel a bizonyítási kötelezettség. Az e téren is töretlennek tekinthető bírósági gyakorlat szerint a Bizottság köteles bizonyítani a közösségi szabályok megsértésének tényét, a tagállam pedig azt bizonyíthatja, hogy a Bizottság vizsgálata, eljárása során valamilyen megalapozatlan döntésre vezető hibát követett el és a tagállam teljesítette a jogszabályban előírt kötelezettségeit.³⁸⁹. Ugyanakkor a Bizottság nem köteles részletesen bizonyítani, hogy a tagállam által közölt adatokban milyen szabálytalanság van, pusztán arra köteles, hogy a tagállami hatóságok által közölt adatok tekintetében felmerülő komoly és megalapozott kétségeit tárja a Bíróság elé. Ilyen kételyeket megalapozó körülmény lehet, ha a tagállami ellenőrző rendszerek nem működnek megfelelően³⁹⁰, vagy a megfelelő dokumentumok hiányoznak, illetve nem teljeskörűen, megfelelően vannak kitöltve³⁹¹. A bizonyítási teher ilyen elosztásának az az oka, hogy a tagállam az, aki leginkább alkalmas a számlaelszámoláshoz szükséges adatok összegyűjtésére és igazolására. Ebből következően a tagállam köteles a legmegbízhatóbb bizonyítékok szolgáltatására és adott esetben annak bizonyítására, hogy a Bizottság számításai helytelenek³⁹². A Bizottságtól nem várható el, hogy ennél többet tegyen, mivel tud részletes ellenőrzéseket végezni³⁹³.

A számlaelszámolási eljárások során néha egészen meglepő esetek is kiderültek, amelyek során elszámolni szándékolt kifizetések nem csak, hogy a közösségi finanszírozásra érdemesek és jogosak nem voltak, de bizonyos morális kérdéseket is felvetettek. E körből kiemelendő egy Olaszországot érintő ügy, amelynek során konzerv-húskészítményeket exportáltak segélyként a szovjet utódállamokba. E konzervkészítmények – amelyek az intervenciós készletekből származtak – azonban emberi fogyasztásra nem voltak alkalmasak. Az olasz kormány mindezek ellenére megtámadta a Bizottság számlaelszámolási eljárás során hozott határozatát, amelyben a Bizottság e készítmények támogatásból való kizárásról döntött. A Bíróság a keresetet a fent bemutatott gyakorlatára is figyelemmel elutasította³⁹⁴.

A felelősség viselésének és a bizonyítás kérdésének tisztázása mellett a Bíróságnak egy harmadik kérdéskörre is megfelelő választ kellett adnia. E kérdéskör pedig a közösségi finanszírozás csökkentésének mértéke. A problémát e téren az okozta, hogy a közösségi szabályozás azt ugyan meghatározta, hogy a számlaelszámolás során megállapított hiányosságok alapján a tagállamok számára megtérítendő kiadások összege csökkenthető, de azt nem határozta meg, hogy mindez pontosan miként történhet. Csak a ténylegesen feltárt és összegszerűen meghatározható hibák, hiányosságok esetén (amely esetben a helyzet nyilvánvaló), vagy a rendszerben fellelt hibák (pl. az ellenőrzési rendszer hiányosságai) esetén is, és ez utóbbi esetben milyen összegű lehet a csökkentés. Abban az esetben, ha a Bizottság a rendszerhibák esetén is kénytelen lenne minden egyes tételt végigellenőrizni, akkor az a számlaelszámolási eljárások ellehetetlenüléséhez vezetne. A Bizottság ezért a tagállami végrehajtási-ellenőrzési rendszerekben feltárt hiányosságok esetén bevezette az átalánycsökkentés módszerét.

A kérdés ezzel kapcsolatban pusztán az, hogy mekkora lehet, illetve legyen az átalánycsökkentés mértéke, valamint, hogy az erre vonatkozó szabályozás milyen formában jelenik meg.

A forma meglepő módon nem jogszabály – pedig talán minden további nélkül helyet kaphatna a KAP finanszírozásáról szóló éppen hatályos rendeletben –, hanem egy bizottsági munkadokumentum³⁹⁵, amely lefekteti a tagállamokkal szemben alkalmazott pénzügyi korrekciók fő irányelveit. Az 1993-ban készült munkadokumentum meghatároz három kategóriát az összetett esetekben történő korrekcióhoz:

1) A korrekció mértéke a kiadások 2%-a, ha a hiányosság az ellenőrző rendszerek kevésbé fontos részeire korlátozódik, vagy olyan ellenőrzési műveletekre, amelyek nem szükségszerűek a kiadások szabályszerűségének megállapításához (ha a veszteség kockázata alacsony).

2) A korrekció mértéke a kiadások 5%-a, ha a hiányosság az ellenőrző rendszerek fontos részeinél jelentkezik, vagy olyan ellenőrzési műveletekre, amelyek fontos szerepet játszanak a kiadások szabályszerűségének megállapítása során (ha a veszteség kockázata jelentős).

3) A korrekció mértéke a kiadások 10%-a, ha a hiányosság az ellenőrző rendszerek alapjait érinti, vagy olyan ellenőrzési műveletekre, amelyek szükségszerűek a kiadások szabályszerűségének megállapítása során (ha a veszteség kockázata magas).

A munkadokumentum emellett kivételes körülmények esetén lehetővé teszi a teljes kiadás kizárását a közösségi finanszírozásból, valamint egy korrekciós mérték alkalmazását.

A későbbiekben, 1997-ben az átalánycsökkentésekre vonatkozó feltételrendszert további finomították, a forma azonban nem változott³⁹⁶.

Eszerint az átalány-csökkentés általános mértéke a fenyegető veszteségek nagyságától függően a bejelentett kiadások 2%, 5%, 10% vagy 25%-a lehet. A dokumentum megkülönböztet érdemi (kulcs) és másodlagos ellenőrzéseket és a korrekció ezek hiányosságaitól függ (10%, ha egy vagy több kulcsellenőrzést nem végeztek el, illetve azokat olyan rosszul vagy ritkán végezték el, hogy alkalmatlanok voltak a kérelmek elfogadhatóságának megállapítására vagy a szabálytalanságok megelőzésére; 5%, ha minden kulcsellenőrzést elvégeztek, de nem a rendeletek által előírt számban, gyakorisággal vagy szigorral; 2%, ha elvégezték a kulcsellenőrzéseket, de teljes mértékben elmulasztottak egy vagy több másodlagos ellenőrzést). Újdonságként jelent meg a 25%-os korrekciós mérték, amely akkor alkalmazandó, ha az ellenőrzési rendszert nem alkalmaznak, vagy az súlyosan hiányos, valamint nagyon gyakori szabálytalanságokra és a szabálytalan vagy csalárd gyakorlattal szembeni fellépés során tanúsított gondatlanságra utaló adatok merülnek fel.

Természetesen – amit arra fentiekben rámutattam – az EMOGA csak a közösségi szabályozással összhangban lévő kiadásokat finanszírozza. Az elszámolás során a Bizottság köteles indokolni a tagállami ellenőrző rendszerek hibát, vagy hiányosságait megállapító határozatát. A Bizottság ezen indokolása során nem részletes bizonyításra köteles, hanem csak arra, hogy komoly és megalapozott kétségei merültek fel az ellenőrző rendszerekkel, vagy a részére szolgáltatott adatokkal kapcsolatban. E kétségeket az érintett tagállamnak lehetősége van részletes bizonyítékokkal cáfolni.

A tagállamok számos esetben a Bíróság előtt próbálták megtámadni e rendszert, a Bíróság azonban nem találta a közösségi joggal ellentétesnek³⁹⁷. A Bíróság a tagállamoknak a közösségi jog végrehajtására, illetve a csalás és más szabálytalanságok elleni küzdelemre vonatkozó kötelezettségére, valamint arra, hogy a Bizottságnak elegendő megalapozott kételyeit kinyilvánítani, elutasította az azzal kapcsolatos tagállami érveket is, miszerint a Bizottságnak nincs jogalapja az átalány-csökkentés alkalmazására³⁹⁸.

A Bíróság mindemellett megalapozatlannak találta azokat a tagállamok által benyújtott kereseteket is, amelyek azon az alapon kérték a Bizottság átalány-korrekciót alkalmazó határozatának megsemmisítését, hogy az nem felel meg a bizottsági munkadokumentumokban rögzített 2%, 5%, 10%, illetve 1997-től 25%-os korrekciós mértéknek, hanem azt jelentősen (pl. 10% helyett 25% 1997 előtt) meghaladja³⁹⁹. A Bíróság az ilyen eltéréseket arra való tekintettel nem tartotta jogellenesnek, hogy a munkadokumentumokban meghatározott korrekciós kategóriák nem kizárólagosak, és kivételes esetben el lehet térni tőlük⁴⁰⁰.

E szabályozás és a vonatkozó bírósági gyakorlat áttekintése során álláspontom szerint óhatatlanul fel kell merülnie annak a kérdésnek, hogy e rendszer mind formálisan, mind tartalmilag megfelel-e a jogbiztonság követelményének.

Formálisan azért, merülhet fel a kérdés, mert az átalánykorrekció mértékét pusztán egy jogi kötelező erővel nem rendelkező munkadokumentum szabályozza, amely mindenki számára nem hozzáférhető. Teljesen ésszerűtlen, és emellett semmi nem indokolja, hogy a munkadokumentumban foglalt szabályok ne egy mindenki számára megismerhető és hozzáférhető jogszabályban jelenjenek meg.

A formai problémák mellett tartalmi tekintetben is több okból is felvetődik a jogbiztonság sérelme. Egyrészt célszerű lenne, ha a szabályozás expressis verbis és nem csak ’a contrario’ értelmezéssel foglalná magában a tagállami felelősség meghatározását. Kétségtelen, hogy a tagállami felelősség fennáll akként, ahogy azt a Bíróság az bemutatott ítéleteiben levezette. A jogbiztonság fontos eleme azonban a normavilágosság követelménye is, amely szerint a szabályozás legyen világos és a címzettjei számára egyértelmű. Noha a felelősségi rendszer mind a korábbi, mind a hatályos szabályozásból levezethető a bírósági ítéletekkel összhangban, álláspontom szerint mégis egyértelműbb helyzetet eredményezne, ha e felelősségi rendszert a szabályozás világosan és egyszerűen lefektetné.

A tartalmi problémák másik fő köre azzal függ össze, hogy a nehezen meghatározható kivételek tág teret adnak a jogbizonytalanságnak. Felmerülhet a kérdés, hogy amennyiben a munkadokumentumban meghatározott – 2%-os, 5%-os, 10%-os, 25%-os – kategóriáktól indokolt esetben el lehet térni, akkor a Bizottság miért nem esetről-esetre határozza meg a korrekció mértékét.

Ha magánjogi szemüvegen keresztül nézzük, akkor egy megbízással vegyes letétkezelési szerződésre emlékeztet a Bizottság és a tagállamok jogviszonya. Ebben a jogviszonyban nem csak az eljárást – a támogatási jogosultság megállapítását, a támogatás kifizetését, valamint az elszámolást érintő – jogokat és kötelezettségeket, hanem az esetleges hiányosságokért való felelősség kérdését is egyértelműen rendezni szükséges. Mind a Közösség, mind az érintett tagállam szempontjából lényeges kérdés, hogy a lebonyolítással során keletkezett hibákért és hiányosságokért fennálló tagállami felelősség alapján a tagállam teljes körűen köteles legyen helyt állni, de e kvázi kártérítési kötelezettsége csak a valóban bekövetkezett hiányosságokra terjedjen ki. Megvizsgálva a Bíróság gyakorlatát ugyan azt láthatjuk, hogy a tagállamok számára elvileg biztosított az átalánykorrekció megalapozottsága tekintetében az ellenbizonyítás lehetősége, olyan ítélettel azonban nem igazán lehet találkozni, amely a bizottsági határozat megváltoztatásáról rendelkezne. Nem kizárva annak lehetőségét, hogy a Bizottság minden egyes az érintett tagállam által megtámadott határozata minden szempontból megalapozott volt és a tagállamok valóban nem tudtak olyan érveket felhozni, amelyek a határozat megváltoztatását eredményezték volna, némi kétséggel tölt el, hogy az átalánykorrekció ezen rendszere megfelelően működik-e.

Végül szükséges e rendszer még egy fonákságára rámutatni, jelesül arra, hogy a szabálytalan kifizetésekből fakadó költségek viselésére vonatkozó egyértelmű elvek hiánya miatt (hogy a Közösség, vagy a tagállam viselje-e a szabálytalan kifizetésből eredő költségeket), közvetlen kár is érheti a közös költségvetést. Amint arra az Európai Számvevőszék rámutatott, egyes tagállamok az átalánykorrekció lehetőségét az adott költségvetési területen elkövetetett szabálytalanságokból eredő adósságok leírására használják fel az átalánykorrekció összegével megegyező szintig, ahelyett, hogy ezen összegeket tételesen elszámolnák⁴⁰¹. E kár kockázata – amint arra a Számvevőszék is rámutat jelentésében – egyértelműen a szabályozás hiányosságára vezethető vissza, amely szükségessé teszi e téren a döntéshozatali rendszer felülvizsgálatát.