Doktori iskola

• 
  központosított módon, amelynek során a Bizottság közvetlenül saját szervezeti egységein keresztül, vagy közvetetten, a közösségi jog hatálya alá tartozó végrehajtó hivatalok, szakosított szervek (pl. Európai Beruházási Bank), tagállami, vagy nemzetközi közszektorbeli szervek, illetve magánjogi közfeladatot ellátó szervek közreműködésével teljesíti a végrehajtási feladatokat;
  
• 
  a tagállamokkal megosztott módon, amikor a Bizottság egyes végrehajtási feladatokat átruház a tagállamokra;
  
• 
  decentralizált módon, amelynek során a végrehajtási feladatok harmadik államokat – is – terhelnek; továbbá
  
• 
  nemzetközi szervezetekkel közös gazdálkodás keretében³¹⁷.
  

1. A költségvetés végrehajtásának módjai (forrás: Európai Bizottság)

A központosított végrehajtás azt jelenti, hogy a Bizottság teljesen önállóan, valamely tagállam, vagy tagállamok formális közreműködése nélkül hajtja végre a költségvetést (pontosabban annak bizonyos előirányzatait). A központosított végrehajtás is lehet közvetlen és közvetett.

Közvetlen végrehajtás esetén maga a Bizottság (mint intézmény és nem mint a biztosok testülete) jár el. A költségvetés központosított, de közvetett – pl. végrehajtó hivatalok általi – végrehajtására akkor kerülhet sor, ha a végrehajtással megbízott szervek rendelkeznek átlátható, megkülönböztetés és összeférhetetlenség mentes beszerzési és támogatás odaítélési eljárásokkal, hatékony és eredményes belső ellenőrzési rendszerrel, a források helyes felhasználásának ellenőrzését lehetővé tevő elszámolási rendszert működtetnek, biztosított a külső ellenőrzés, az információkhoz való nyilvános hozzáférés, valamint a kedvezményezettek jegyzékének évenkénti közzététele.

A költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatok átruházásának eleget kell tennie a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének, valamint biztosítania kell a megkülönböztetés-mentesség elvének való megfelelést és a közösségi fellépés láthatóságát. Az átruházott végrehajtási feladatok nem idézhetnek elő összeférhetetlenséget.

A tagállamok közreműködését a végrehajtásban már maga EK-Szerződés is rögzíti³¹⁹, az EUMSz pedig a korábbi szabályokat kiegészítve kiemeli a tagállamok és a Bizottság együttműködését a végrehajtás tekintetében³²⁰, mindazonáltal a költségvetés végrehajtásának minden módját – így a megosztott végrehajtást is – illetően nagyon lényeges követelmény, hogy a végrehajtásban részt vevő intézmények – jelen esetben mind a Bizottság, mind a vele együttműködő tagállamok – kötelesek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét szem előtt tartani.

A tagállamokkal megosztott módon kerül sor különösen az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap (EMGA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), valamint az Európai Halászati Alap (EHA) előirányzatainak végrehajtására.

A megosztott végrehajtás azt is eredményezi, hogy az e körbe tartozó támogatások lebonyolítása érdekében nem működik önálló közösségi/uniós intézményrendszer. A konkrét végrehajtási feladatokat a megfelelő tagállami intézményrendszer látja el. E rendszerben – a Bizottság felügyelete alatt – a tagállamok felelősek a napi végrehajtási cselekmények elvégzésért, a támogatási rendszerek monitoringjáért, és a támogatás-felhasználás közvetlen ellenőrzéséért³²¹. A megosztott végrehajtás keretében tagállamokat is – annak biztosítása érdekében, hogy a költségvetési forrásokat az alkalmazandó szabályi rendelkezésekkel összhangban használják fel – fontos jogalkotási és igazgatási feladatok terhelik, amelyek a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméhez szükségesek³²². E célból a tagállamok feladata, hogy

1. 
   megbizonyosodjanak arról, hogy a költségvetésből finanszírozott intézkedések végrehajtására valóban és a megfelelő módon sor kerül;
   
2. 
   megelőzzék, illetve kezeljék a szabálytalanságokat és a csalásokat;
   
3. 
   visszaszerezzék a tévesen kifizetett, helytelenül felhasznált vagy elveszett pénzeszközöket;
   
4. 
   biztosítsák a költségvetési forrásokból részesülő kedvezményezettek jegyzékének évenkénti közzétételét³²³.
   

Tekintettel arra, hogy a költségvetés végrehajtásáért való végső felelősség a Bizottságot terheli, szükséges, hogy a Bizottság a költségvetési források felhasználásáról megfelelően elszámoljon a tagállamokkal, illetve amennyiben az elszámolás során hibá(ka)t észlel, akkor ennek megfelelő pénzügyi korrekciókat alkalmazzon. Erre a mezőgazdasági támogatások esetében önálló eljárásrend, az ún. számlaelszámolási eljárás (clearence of accounts) keretében kerül sor. A számlaelszámolási eljárás célja annak biztosítása, hogy a tagállamok közösségi költségvetésre terhelhető kiadásai szabályszerűek legyenek, és megfeleljenek az alkalmazandó közösségi szabályoknak. A számlaelszámolási eljárás az alábbi szakaszokból áll:

a) a tagállam a kiadásért felelős szervezettől funkcionálisan független, a szükséges szakmai kompetenciával rendelkező szervezeti egység vagy szerv által igazolt elszámolás formájában bevallást készít az éves kiadásokról;

b) a Bizottság irat- és, adott esetben, helyszíni ellenőrzést végez, korlátozások és megszorítások nélkül, az elszámolások és az azok alapjául szolgáló ügyletek tartalmára vonatkozóan, beleértve a kedvezményezettek ellenőrzését is;

c) a Bizottság kontradiktórius eljárás keretében és az érintett tagállamok, értesítését követően megállapítja az általa elismerten a költségvetésre terhelhető kiadásokat;

d) a bevallott kiadások és a költségvetésre terhelhető elismert kiadások közötti különbségből eredő pénzügyi korrekció kiszámítása;

e) az elismert kiadások és a tagállamok, részére már kifizetett összegek közötti különbségből eredő egyenleg beszedése, illetve visszafizetése.

Bár számát tekintve nem a leggyakoribb, de a nem központosított módon történő végrehajtás bizonyos eseteiben is előfordul, hogy a Bizottság (mint a Biztosok testülete) kifejezetten a végrehajtással összefüggő döntést hoz. Ilyen döntés például a Kohéziós Alapból támogatott projektek, vagy a jelentős összegű (50 millió euro összköltséget meghaladó) strukturális támogatásban részesített projektek engedélyezése. Az egyéb olyan esetekben, amelyekben a végrehajtás nem a Bizottság által közvetlen módon történik, a végrehajtás felelősségét – függetlenül a Bizottság általános felelősségétől – a tagállamok viselik.

Bár egyes szerzők álláspontja szerint a megosztott végrehajtás nem más, mint a szubszidiaritás és az arányosság elvének közvetlen következménye³²⁴, e következtetéssel azonban nem tudok teljesen azonosulni. E döntéshozatalt kivéve a megosztott irányítás alá tartozó előirányzatok tekintetében a tényleges végrehajtási feladatok gyakorlatilag ki vannak szervezve a Bizottság alól, azokat a tagállamok hatóságai látják el. A végrehajtási feladatok és hatáskörök nem választhatók le a teljesen a végrehajtásért viselt felelősségről. A Bizottság ebben a helyzetben ugyanakkor arra törekszik, hogy a költségvetés végrehajtásáért való felelősségét is megossza valamilyen módon a tagállamokkal. Ennek érdekében a Bizottság felkérte az Európai Konventet is, hogy az Európai Alkotmány előkészítése során vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy a költségvetés végrehajtására vonatkozó felelősséget miként lehetne megosztani a tagállamokkal³²⁵. Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés erre nem ad lehetőséget és álláspontom szerint ezen nem is kellene változtatni. Megjegyzendő, hogy ehhez a költségvetési beszámolás rendszerét is alapvetően át kellene alakítani, amelyben biztosítani kellene, hogy az EP a beszámoló elfogadása előtt a tagállamok számára is kérdéseket tehessen fel és az ő eljárásukról is kritikát mondhasson. Ez azonban a Közösség és a tagállamok viszonyának alapjait érintő újragondolását tenné szükségessé.
2.3 Harmadik országok általi, és a nemzetközi szervezetekkel közös végrehajtás

Noha dolgozatom – egyik – alapvető célja azon kérdések vizsgálata, amelyek jelentős mértékben érintik egyrészt a közös költségvetés egészét, másrészt pedig hazánk és az Unió pénzügyi kapcsolatait és e tekintetben a költségvetés harmadik országok általi, illetve nemzetközi szervezetekkel közös végrehajtása is fontos, de kisebb relevanciával rendelkezik, ezért e kérdéskörre az alábbiakban csak röviden térek ki.

A harmadik államok és nemzetközi szervezetek bevonását a végrehajtásba az EU olykor jelentősebb pénzügyi támogatásokat magában foglaló nemzetközi szerepvállalásai indokolják. A harmadik államok által történő végrehajtás alapvetően a külső fellépések körébe tartozó előirányzatok végrehajtását érinti. A megosztott végrehajtás keretében alkalmazott szabályokhoz hasonlóan, ha a Bizottság a támogatásokkal való elszámolás során szabálytalanságot észlel, akkor ennek megfelelő pénzügyi korrekciókat alkalmaz.

A nemzetközi szervezetekkel³²⁶ való közös végrehajtásra akkor kerülhet sor, ha

1. 
   a Bizottságot és a nemzetközi szervezetet olyan hosszú távú keretegyezmény kötelezi, amely együttműködésük tekintetében igazgatási és pénzügyi szabályokat állapít meg;
   
2. 
   a Bizottság és a nemzetközi szervezet közös projektet vagy programot dolgoz ki;
   
3. 
   több adományozó pénzösszegét összevonják, és ezek tekintetében nem határoznak meg konkrét jogcímeket vagy kiadási kategóriákat, azaz többadományozós fellépések esetén.
   

Az EU külső – az Unión kívüli – pénzügyi kötelezettségvállalásai két fő célra összpontosítanak: egyrészt a humanitárius segítségnyújtásra³²⁷, másrészt a fejlődő országok részére folyósítandó fejlesztési támogatásokra. A fejlesztési támogatások egyrészt a kelet-európai, a mediterrán és a közép-ázsiai térség (Algéria, Azerbajdzsán, Belarusz, Ciszjordánia és a Gázai övezet Palesztin Nemzeti Hatósága, Egyiptom, Grúzia, Izrael, Jordánia, Libanon, Líbia, Marokkó, Moldova, Orosz Föderáció, Örményország, Szíria, Tunézia, Ukrajna)³²⁸, másrészt az előcsatlakozási támogatás³²⁹ keretében a tagjelölt és csatlakozni szándékozó államok (Horvátország, Törökország, Macedónia, Albánia, Bosznia és Hercegovina, Montenegró, Szerbia ideértve Koszovót is), harmadrészt pedig Latin-Amerika, Ázsia, Közép-Ázsa, a Közel-Kelet és Dél-Afrika fejlődő államai által használhatók fel³³⁰.

Számos oka van annak, hogy a külső fellépések összege a teljes költségvetéshez viszonyítva miért olyan alacsony. Ezek közül kettő egyértelműen a támogatásokat felhasználó államok hibájának tudható be: egyrészt a Bizottság nincs abban a helyzetben, hogy a támogatások felhasználását egyértelműen nyomon tudja követni, másrészt pedig a pénzügyi ellenőrzést sokszor olyan, a Bizottságtól független szereplők végzik, akik nem veszik figyelembe azon követelményeket, amelyeket a Bizottság a kiadások megfelelőségének igazolására szükségesnek tartana.
2.4 A támogatások
2.4.1 A támogatások fogalma és formái

A költségvetési szabályozásban támogatásnak minősülnek a költségvetésből nem visszterhesen juttatott közvetlen pénzügyi hozzájárulások, amelyek

1. 
   vagy az EU valamely politikájának részét képző célkitűzés elérésének segítésére szánt tevékenységét,
   
2. 
   vagy egy általános európai érdeket szolgáló vagy az EU valamely politikájának részét képző célkitűzés érdekében tevékenykedő szervezet működését
   

Természetesen nem minden költségvetési kiadás minősül egyúttal támogatásnak is. Nem minősülnek támogatásnak többek között a személyzeti kiadások, a hitelek, a magánbefektetői elv alapján megvalósított részesedésszerzések, a Közösségek által fizetett tagdíjak, a végrehajtási feladatokkal megbízott szervek részére teljesített kifizetések, stb. Támogatásnak minősül ugyanakkor egyes hitelekre nyújtott kamattámogatásból származó nyereség, valamint a nem magánbefektetői elv alapján történő vagy részesedés-szerzés (pl. kockázati tőkerészesedés jellegű befektetések)³³¹.

A támogatások a következő formákat ölthetik:

1. 
   a ténylegesen felmerülő, elszámolható költségek meghatározott arányának visszatérítése. Ennek összegét a támogatható költségek alapján számítják ki, amelyek a kedvezményezettnél ténylegesen felmerültek, és a támogatási határozatban vagy megállapodásban foglalt előzetes költségvetés részét képezik;
   
2. 
   átalányösszeg, amely általánosságban az intézkedés végrehajtásához, vagy a kedvezményezett éves működéséhez szükséges egyes költségeket fedezi, a támogatás megállapodás feltételeivel összhangban és becslés alapján;
   
3. 
   átalány-finanszírozás, amely olyan egyedi típusú kiadásokat fedez, amelyeket egyértelműen előre meghatároznak egy előre rögzített százalékos kulcs, vagy standard egységköltségek alkalmazásával;
   
4. 
   az a), b) és c) pontban említettek kombinációja³³².
   

A támogatásokra vonatkozó általános követelmény az átláthatóság és az egyenlő elbánás elvének érvényesülése.

A költségvetési gazdálkodás hitelességének egyik legfontosabb biztosítéka a költségvetésből nyújtott támogatások felhasználásának megismerhetősége, nyomon követhetősége, amely feltételezi a támogatások felhasználásának átláthatóságát. Az átláthatóság biztosítása érdekében a pénzügyi év során odaítélt minden támogatást (a kedvezményezett nevét, címét, a támogatás tárgyát és összegét) évente közzé kell tenni, a bizalmasság és biztonság követelményeinek kellő figyelembevételével (pl. ha a közzététel veszélyezteti a kedvezményezett biztonságát, vagy üzleti érdekeit)³³³.

Az egyenlő elbánás elve az egész közösségi szabályozást átfogó alapelv, amely a pénzügyi-költségvetési kérdések terén is megköveteli, hogy senkit és semmilyen helyzete vagy tulajdonsága – különösen állampolgársága, vagy földrajzi helyzete – miatt hátrány ne érjen.

A támogatások nem lehetnek halmozottak, nem ítélhetők oda visszamenőlegesen és odaítélésük feltétele a társfinanszírozás biztosítása. A társfinanszírozás azt jelenti, hogy egy fellépés költségének, vagy egy szerv működési költségeinek egy részét a támogatás kedvezményezettje, vagy más, nem közösségi hozzájárulások fedezik. Ezzel szorosan összefügg az önerő biztosításának követelménye is, a támogatás ugyanis nem finanszírozhatja a projekt teljes költségét.

Alapvető szabály, hogy valamely kedvezményezett tevékenységre a költségvetésből – hacsak az alap-jogiaktus másképp nem rendelkezik – csak egy támogatás ítélhető oda. Egy kedvezményezettnek működési támogatásként évente csak egy támogatás ítélhető oda. Ugyanaz a költség a költségvetésből kétszer nem finanszírozható.

A támogatható összes költség együttes összege semmilyen okból nem léphető túl.

A támogatások célja vagy hatása – néhány speciális kivételtől (pl. tanulmányi ösztöndíjak) – eltekintve nem lehet nyereség termelése a kedvezményezett számára. A fellépéshez nyújtott támogatás esetében a nyereség a kedvezményezettnél felmerülő költségeket meghaladó többletbevétel az utolsó kifizetés iránti kérelem benyújtásának időpontjában, illetve működési támogatás esetében a nyereség a kedvezményezett működési költségvetésének egyenlegében mutatkozó többlet. Ha a támogatás alapjául szolgáló esemény utólagos ellenőrzése során kiderül, hogy az esemény nem történt meg, és a kedvezményezett jogosulatlanul jutott az átalányösszeghez vagy az átalánydíjas finanszírozáshoz, a Bizottságnak jogában áll az átalányösszeget vagy átalánydíjas finanszírozást behajtani, továbbá a kedvezményezett átalányösszegre vagy átalánydíjas finanszírozásra vonatkozó hamis nyilatkozata esetén az átalányösszeg vagy átalánydíjas finanszírozás 50 %-át kitevő pénzbírságot kiszabni.

A támogatás időzítésével kapcsolatos alapvető követelmény, hogy főszabályként csak olyan projekt támogatható, amelynek megvalósítását még nem kezdték meg, illetve kivételes esetben olyan projekt is, amelyet ugyan már megkezdtek, de még nem fejeztek be. A már megkezdett, de még be nem fejezett projekt csak abban az esetben támogatható, ha a pályázó bizonyítani tudja, hogy szükség volt a projekt megkezdésére a támogatás odaítélése előtt. Támogatható költségek azonban ilyen esetben sem merülhetnek fel a támogatás iránti pályázat benyújtása előtt. Befejezett projekt visszamenőlegesen nem támogatható³³⁴.

A közösségi szabályozás³³⁵ az összeférhetetlenséget alapvetően a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmével összefüggésben értelmezi. Eszerint a költségvetés végrehajtásában, kezelésében, auditjában vagy ellenőrzésében érintett valamennyi pénzügyi szereplő és egyéb személy számára tilos bármely olyan fellépés, amelynek révén saját érdekei ütköznek a Közösség érdekeivel. Amennyiben ilyen helyzet állna elő, a szóban forgó személynek tartózkodnia kell az ilyen fellépéstől, és az üggyel hivatali elöljárójához kell fordulnia. A hivatali elöljáró állapítja meg, hogy fennáll-e az összeférhetetlenség. Amennyiben az összeférhetetlenség fennáll, úgy a hivatali elöljáró személyesen hozza meg a megfelelő döntést.

A közösségi szabályozás – a magyar szabályozási gyakorlattal szemben – nem azt határozza meg, hogy kik azok a személyek akik meghatározott jogviszony alapján összeférhetetlen helyzetben vannak, hanem azt rögzíti, hogy összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha a fent említett személyek funkcióinak pártatlan és tárgyilagos gyakorlása családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más, a kedvezményezettel közös érdek miatt veszélybe kerül.

Ilyen veszélyhelyzetet eredményezhet:

1. 
   indokolatlan közvetlen vagy közvetett előnyök nyújtása saját részre, illetve harmadik személynek;
   
2. 
   olyan jogok, illetve előnyök nyújtásának visszautasítása, amelyre a kedvezményezett jogosult;
   
3. 
   megengedhetetlen, illetve visszaélésszerű intézkedések végrehajtása, vagy szükséges intézkedések végrehajtásának elmulasztása.
   

A támogatások odaítélése írásbeli pályázat alapján történik. A pályázatok kiírásának és elbírálásának rendjét részben a közösségi, részben a tagállami jogszabályi rendelkezések határozzák meg. Azt pedig, hogy milyen támogatandó célokra történik a pályázatok kiírása, az részben a jogszabályi rendelkezéseken – pl. a mezőgazdasági közvetlen támogatások esetében –, részben más fejlesztés-finanszírozási dokumentumokon – pl. a strukturális alapokból származó támogatások esetében a Bizottság által jóváhagyott operatív programokon – alapul.

Pályázó lehet természetes személy, jogi személy, vagy a tagállami jogszabályok alapján jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, ha a képviselője képes a nevében jogi kötelezettséget és pénzügyi felelősséget vállalni.

Nem nyújtható – legfeljebb 10 évig – támogatás azoknak, akik a döntési eljárás idején csőd, vagy felszámolási eljárás alatt állnak, jogerősen olyan jogalapon ítélték el őket, amely a szakmai hitelüket megkérdőjelezi, súlyos szakmai kötelezettségszegést követtek el, (amelyet a pályázat elbírálója bármilyen eszközzel bizonyíthat), lejárt köztartozásuk áll fenn, csalás, korrupció, bűnszervezetben való részvétel, vagy bármely más a Közösség pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenység miatt jogerős ítélet született velük szemben, akik közigazgatási szankciók hatálya alatt állnak a közbeszerzési eljárásban megtévesztő információ szolgáltatása, illetve a költségvetés által finanszírozott szerződésből fakadó kötelezettségeik súlyos megsértése miatt.

A támogatások odaítélésére irányuló eljárásnak talán legfontosabb eleme a támogatásról szóló döntés meghozatala és közlése a pályázóval. A döntés alapja minden esetben egy előre közzétett kiválasztási és döntési kritériumrendszer. A jogbiztonság érvényesülése szempontjából lényeges követelmény e kritériumrendszerrel szemben, hogy – a vonatkozó jogszabályokkal való összhang mellett – legyen előre meghatározott és közzétett, vagyis a pályázók számára megismerhető. A döntés meghozatala után a pályázókat írásban tájékoztatni kell a döntésről. Elutasítás esetén a Költségvetési rendelet – a tisztességes eljárás követelményével összhangban – indokolási kötelezettséget is előír, amelyben hivatkozni kell az elutasítás okául szolgáló kiválasztási szempontokra.

A döntés meghozatalát követően a támogatásokat írásos megállapodásba vagy bizottsági határozatba kell foglalni.

A támogatások speciális jogi jellege tűnik ki a Költségvetési rendelet 119. cikkének rendelkezéséből, amely a pályázó, pontosabban támogatásban részesülő személy (kedvezményezett) fokozott felelősségét szemlélteti a támogatások felhasználásával kapcsolatban. Eszerint a támogatás nem annak kifizetésekor válik véglegessé, hanem a zárójelentés és -számlák jóváhagyását követően. Ha a kedvezményezett nem tesz eleget a támogatási szerződésből fakadó kötelezettségeinek, akkor a támogatást fel lehet függeszteni, vagy csökkenteni, illetve végső esetben meg is lehet szűntetni. Furcsának tűnhet, de e lépésekkel kapcsolatban az esetleges jogorvoslati lehetőségekről hallgat a szabályozás, de azt előírja, hogy az erre vonatkozó döntés előtt lehetőséget kapjon észrevételei megtételére³³⁶.
3. A központosított végrehajtás
Noha a költségvetés végrehajtása hagyományosan a tagállamokkal – azok megfelelő intézményeivel – való szoros együttműködésben történik (megosztott végrehajtás), a a Bizottság időről-időre egyre több közvetlen végrehajtási feladatot lát el. Ez szoros összefüggésben van azzal, hogy a Bizottság egyre több olyan feladatot és felelősséget kapott, amelyekre vonatkozó szabályozás nem tette szükségessé a megosztott végrehajtás alkalmazását. Ilyen kiadások, költségvetési támogatások például a Földközi-tengeri térség államainak nyújtott támogatások (a MEDA-programok), a sürgősségi segélyek, a szakképzési támogatások (Leonardo da Vinci program), vagy a FÁK-tagállamai és Mongólia számára nyújtott technikai segítségnyújtási program (TACIS-program)³³⁷, valamint a MEDA és a TACIS-program helyébe lépő Európai Partnerségi és Szomszédsági Eszköz³³⁸.

Az azonban, hogy a költségvetés egy részét a Bizottság központosított módon hajtja végre nem jelenti azt, hogy minden ezzel kapcsolatos feladatot saját maga végez el. Amellett, hogy e feladatokat elláthatja saját szervezeti egységein keresztül, a Költségvetési rendelet lehetőséget biztosít arra, hogy a végrehajtásra közvetett módon, a közösségi jog hatálya alá tartozó végrehajtó hivatalok, szakosított szervek (pl. Európai Beruházási Bank), tagállami, vagy nemzetközi közszektorbeli szervek, illetve magánjogi közfeladatot ellátó szervek közreműködésével kerüljön sor. A Bizottság nem ruházhatja át harmadik felekre az őt megillető végrehajtási hatásköröket, amennyiben azok nagymértékű, politikai döntéssel járó mérlegelést igényelnek. Az átruházott végrehajtási feladatokat világosan meg kell határozni és elengedhetetlen teljesítésük teljeskörű felügyelete. A csalások és egyéb szabálytalanságok jelentős kockázata miatt a költségvetés végrehajtásra vonatkozó – a kifizetést, vagy a beszedést is magukban foglaló – hatásköröket a Bizottság nem bízhat magánjogi jogalanyokra, kivéve ha azok a közfeladatot látnak el, megfelelő pénzügyi garanciákat nyújtanak, valamint egyéb feltételeknek is megfelelőnek, továbbá azokat az eseteket, amikor a kifizetést a Bizottság által meghatározott kedvezményezettek részére, meghatározott feltételek és összegek szerint kell teljesíteni, és nincs szükség a kifizetést végző szerv általi mérlegelésre³³⁹.

Abban az esetben, ha a végrehajtás a Bizottság saját szervezeti egységei által történik, akkor sem maga biztosok testülete jár el, hanem a végrehajtási feladatokat a pénzügyi szereplők látják el. Az 1977-es Költségvetési rendelet, valamint a jelenleg hatályos szabályozás között e téren jelentős különbségek vannak. Míg az 1977-es Költségvetési rendelet szerint³⁴⁰ a kiadások teljesítésére, valamint a bevételek beszedésére vonatkozó engedélyezési hatásköre a pénzügyi ellenőrnek (financial controller) volt – akit minden intézménynek ki kellett neveznie –, addig a jelenleg hatályos szabályozás – szakítva a pénzügyi ellenőr hatáskörével és felelősségével – érdemi végrehajtási hatásköröket és felelősséget telepít az engedélyezésre jogosult tisztségviselőre, valamint a számvitelért felelős tisztségviselőre azzal, hogy e két pénzügyi szereplő hatáskörét továbbra is szigorúan elválasztja egymástól. Amíg a korábbi szabályozás gyakorlatilag minden végrehajtási műveletet a pénzügyi ellenőr jóváhagyásához kötötte és ezáltal rá telepítette e műveletek szabályszerűségéért való felelősséget, a 2002-től hatályos szabályozás a pénzügyi ellenőr tisztségét megszűntetve tényleges felelősséget telepít a másik két pénzügyi szereplőre, az engedélyezésért, valamint a számvitelért felelős tisztségviselőre. A korábbi rendszer a tényleges felelősségviselés kérdése mellett azáltal is problémás volt, hogy a pénzügyi ellenőr egyszerre végzett előzetes és utólagos ellenőrzéseket, amely számos konfliktust rejtett önmagában. Ezek megszűntetése végett az új szabályozás a végrehajtási műveletekért való felelősséget egyértelműen az engedélyezésre jogosult tisztségviselőre telepíti³⁴¹.

A közvetlen végrehajtás mellett a Költségvetési rendelet lehetővé teszi, hogy a végrehajtás ne csak a Bizottság saját szervezeti egységei által történhessen, hanem közvetett módon más – külső – közreműködők által is. Ilyen külső közreműködők lehetnek a végrehajtó hivatalok (ügynökségek), amelyeket a korábbi szabályozás nem, de a jelenlegi szabályozás nevesíti és meghatározza működésük kereteit³⁴². A végrehajtó hivatalok létrejötte és egységes szabályozása viszonylag friss, mindössze egy fél évtizedes múltra tekint vissza. Az egységes szabályozást már a Független Szakértők Bizottságának Második Jelentése³⁴³ is sürgette. A Jelentés rámutatott ugyanis, hogy 1990-es évek végén számtalan technikai segítségnyújtási iroda (technical assistance offices – TAOs) működött, ezek működése azonban az elégtelen ellenőrzési mechanizmus miatt számos hibát és szabálytalanságot eredményezett. A Jelentés javalatot fogalazott meg a TAO-k rendszerének alapvető átalakítására és a végrehajtó hivatalok létrehozására. A Bizottság erre figyelemmel terjesztette elő javaslatát³⁴⁴ az egységes szabályozásra, amelyben a végrehajtó hivatalok létrehozásának, irányításának jogi státusának és működésének meghatározása mellett helyet kaptak a hivatalok és tisztségviselőinek felelősségére vonatkozó rendelkezések is. A vonatkozó szabályozás egyértelműen rögzíti a végrehajtó hivatalok ellenőrzése tekintetében a Bizottság (annak könyvvizsgálója), az OLAF, valamint az Európai Számvevőszék ellenőrzési jogosultságát. A szabályozás egyértelmű lehetőséget terem a végrehajtó hivatalok eljárásának, határozatainak felülvizsgálatára. A felülvizsgálatra egy kétlépcsős eljárásban kerülhet sor. Az első lépésben a végrehajtó hivatal bármely jogi aktusát, amely harmadik személyeket sért, a jogszerűség felülvizsgálata céljából a Bizottság elé lehet terjeszteni. Az érdekelt fél vagy az érintett tagállam, valamint a végrehajtó hivatal érveinek meghallgatását követően, a Bizottság határozatot hoz a közigazgatási jogorvoslatokról. A jogorvoslati kérelem elutasításának esetében a Bizottság határozata megtámadható a Bíróság előtt. Az új szabályozás alapján a Bizottság több végrehajtó ügynökséget hozott létre, így például: Kutatási Végrehajtó Ügynökséget³⁴⁵, az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynökségét³⁴⁶, az Intelligens Energiával Foglalkozó Végrehajtó Hivatalt, illetve a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatalt³⁴⁷, a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatalt³⁴⁸, az Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Ügynökséget³⁴⁹, Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalát³⁵⁰.

A közvetett központosított végrehajtás átfogó reformjára tett bizottsági javaslat³⁵¹ nem csak a végrehajtó hivatalok létrehozására irányult, hanem egyúttal felvázolta a közvetett végrehajtás rendszerének további elemeit is: végrehajtási feladatok telepítését a tagállami közfeladatot ellátó szervek hálózatára, valamint egyes a végrehajtási feladatok kiszervezését (outsourcing) magánjogi jogalanyokra.

Az előbbi esetben a Költségvetési rendelet fogalmaival³⁵² a végrehajtási feladatokat tagállami vagy nemzetközi közszektorbeli szervek illetve a magánjog hatálya alá tartozó, közfeladatot ellátó szervek látják el, amelyek megfelelő pénzügyi garanciákat nyújtanak. A végrehajtási feladatok ellátására e szerveket objektív szempontok alapján és átlátható módon kell kiválasztani, feltéve ha bevonásuk a végrehajtási feladatok ellátásába megfelel a költséghatékonysági követelményeknek. E nemzeti ügynökségeknek nevezett szervek partnerként vesznek részt a közösségi politikák végrehajtásában, de tevékenységükért a felelősség a Bizottságot terheli. Általános korlátozás, hogy a Bizottság nem ruházhatja át az őt megillető végrehajtási hatásköröket, amennyiben azok nagymértékű, politikai döntéssel járó mérlegelést igényelnek. Amint arra a korábbiakban már utaltam, a végrehajtási feladatok átruházásának eleget kell tennie a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás követelményének, biztosítania kell a diszkrimináció-tilalom érvényesülését és a közösségi fellépés láthatóságát. Az ily módon átruházott végrehajtási feladatok nem idézhetnek elő összeférhetetlenséget. A nemzeti ügynökségek önálló mozgástere a végrehajtás során meglehetősen szűk, nincs lehetőségük a nagymértékű, politikai döntéssel járó végrehajtási feladatok ellátásra. E tekintetben jelentősen különböznek a végrehajtó hivatalok helyzetétől.

A tisztán magánjogi jogalanyok részvétele a végrehajtási feladatok ellátásában még a közfeladatot ellátó szervekénél is korlátozottabb. A Bizottság nem bízhat rájuk pénzeszközök felhasználására vonatkozó – a kifizetést és a beszedést is magukban foglaló – intézkedéseket, kivéve ha megfelelő pénzügyi garanciát nyújtottak, vagy ha a szóban forgó kifizetéseket a Bizottság által meghatározott feltételek és összegek szerint, meghatározott kedvezményezettek részére kell teljesíteni, és amelyek nem igénylik a kifizetéseket végző szervek vagy szervezetek általi mérlegelést. A magánjogi jogalanyokra bízható feladatok tipikusan: a műszaki szakértői feladatok, valamint az adminisztratív, előkészítői és kiegészítő feladatok, amelyek sem hatósági, sem mérlegelési jogkör gyakorlását nem foglalják magukban.

A nemzeti ügynökségek tevékenysége nem keverendő össze a megosztott végrehajtás során eljáró tagállami szervek, intézmények helyzetével és tevékenységével. Míg a nemzeti ügynökségek egyfajta technikai lebonyolító szerepet játszanak és tevékenységükért a felelősség teljes egészében a Bizottságot terheli, addig a megosztott végrehajtás során a tagállami intézmények tevékenységéért első sorban a tagállam felel, és a Bizottságot e téren „csak” a költségvetés végrehajtására vonatkozó általános felelőssége terheli. A nemzeti ügynökségek alkalmazásának előnye, hogy egyrészt képesek az adott közösségi politikát közelebb hozni a kedvezményezettekhez, másrészt gyakran jelentős tapasztalatokkal rendelkeznek egy adott politika terén, harmadrészt pedig a végrehajtó hivataloknál sokkal könnyebben alkalmazkodnak a helyi körülményekhez. Tekintettel arra, hogy rendkívül nehéz lenne a nemzeti ügynökségek tevékenységére minden lehetséges helyzetet figyelembe vevő szabályozást megalkotni, a Bizottság tartózkodott ilyen irányú általános szabályozás megalkotásától. A nemzeti ügynökségekre vonatkozó, a tagállami, valamint bizottsági feladatokat és felelősségi kérdéseket rendező szabályokat az ekként végrehajtott közösségi programokra vonatkozó bizottsági határozatok esetről esetre határozzák meg³⁵³.