Doktori iskola
|
|  Yüklə 2.32 Mb.
|
1.7 Az Európai Alkotmány, a Lisszaboni Szerződés és a középtávú pénzügyi terv Noha az előzőekben már számos helyen utaltam a Lisszaboni Szerződés középtávú pénzügyi tervet érintő új rendelkezéseire, célszerűnek tartom, hogy az alábbiakban röviden összefoglaljam, hogy az alapszerződése e legújabb reformja milyen új elemeket illesztett a szabályozásba. Szemben a korábbi jogszabályi környezettel, amely a pénzügyi perspektíva tekintetében semmilyen rendelkezést nem tartalmazott, az Európai Alkotmányba és a Lisszaboni Szerződésbe is már belekerültek a középtávú pénzügyi terv elfogadásának alapvető szabályai. Önmagában az, hogy e kérdést az Unió alapdokumentuma szabályozza, már lényeges pozitívumként értékelhető. Az Alkotmányszerződés és a végül hatályba lépett Lisszaboni Szerződés szerint a többéves pénzügyi keret célja költségvetési fegyelem biztosítása, tehát hogy az Unió kiadásai rendezett módon, saját forrásainak határain belül alakuljanak, továbbá éves költségvetések legyenek összhangban a többéves pénzügyi kerettel. Mindkét szerződés a többéves pénzügyi keretet formailag a Tanács által egyhangúlag elfogadott európai törvényben (Alkotmány), illetve rendeletben (Lisszaboni Szerződés) rendeli megalkotni. A Tanács döntésének feltétele mindkét dokumentum szerint az Európai Parlamentnek a tagjai többségével elfogadott egyetértése. A Tanács a pénzügyi keretről egyhangúlag határoz, de ami fontos és a döntéshozatalt a jövőben nagyban megkönnyítő szabály lehet, hogy az Európai Tanács – tehát az állam- és kormányfők – egyhangúlag elfogadott határozattal felhatalmazhatják a Tanácsot arra, hogy a pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásáról minősített többségi szavazással döntsön266. Sem Alkotmányszerződés, sem a Lisszaboni Szerződés nem határozza meg a pénzügyi keret pontos időtartamát, de annyit rögzít mindkettő, hogy annak legkevesebb 5 éves időszakra kell szólni. Ezzel lehetőséget biztosít arra, hogy a Parlament szándékainak megfelelően a jelenlegi 7 éves tervezési időszak 5 évre csökkenjen. A dokumentumok változatlanul hagynák a középtávú pénzügyi terv fő célját és alapvető paramétereit, ennek megfelelően rögzítik, hogy a többéves pénzügyi keret kiadási kategóriánként – amelyek száma korlátozott és az Unió tevékenysége főbb területeinek felelnek meg – meghatározza a kötelezettségvállalási és a kifizetési előirányzatok éves felső határát. A dokumentumok változatlanul hagynák azon probléma kezelésének módját, hogy mi történik ha az előző pénzügyi keret időszakának végéig a Tanács nem fogadta el az új pénzügyi keretet. Erre az esetre átmeneti megoldásként – az eddig szabályoknak/gyakorlatnak megfelelően – az új pénzügyi keret elfogadásáig az előző keret utolsó évének megfelelő felső határok és egyéb rendelkezések alkalmazása meghosszabbodik.
A költségvetés megalkotásával kapcsolatos feladat- és a hatáskörök megoszlanak az Unió három fő intézménye, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között. A Bizottság feladata a költségvetés megtervezése és az előzetes költségvetési terv elkészítése. A költségvetés elfogadásának specifikuma, hogy 1975 óta267 az elfogadás jogköre megoszlik a két másik intézmény az Európai Parlament és a Tanács között. (Korábban a költségvetést a Parlamenttel való konzultáció után a Tanács fogadta el). A nemzeti költségvetésektől eltérően az Unió költségvetését a két intézménynek együttesen kell elfogadnia268. Az elmúlt évtizedekben az Európai Parlament költségvetéssel kapcsolatos hatásköre jelentősen megnövekedett (konzultációs testületből érdemi döntéshozó vált), ami ugyanakkor a középtávú pénzügyi terv és az éves általános költségvetés megalkotásának, illetve elfogadásának nem elhanyagolható mértékű megnehezülésével jár együtt. A költségvetési eljárás menetét a Szerződés és annak rendelkezéseit részletes szabályokkal kiegészítve Pénzügyi rendelet szabályozza hasonlóan, mint az Államháztartási törvényünk (Áht.)269 a magyar költségvetés elfogadásának rendjét, e részletesen szabályozott eljárás a gyakorlatban azonban kiegészül az intézmények közötti folyamatos egyeztetésekkel, az eltérő álláspontok összehangolása érdekében270. A magyar költségvetési eljárástól eltérő jellegzetessége az EU költségvetési eljárásának, hogy a költségvetési hatóság mindkét része – az Európai Parlament és a Tanács – megtárgyalja és ezt követően fogadja el a költségvetést. A költségvetés végleges elfogadása lényeges mozzanat a Közösségek és a tagállamok pénzügyi kapcsolatai szempontjából is. A költségvetés véglegesen elfogadottá nyilvánítása ugyanis fontos kötelezettséget ró a tagállamokra, tekintettel arra, hogy ha az Európai Parlament elnöke költségvetést véglegesen elfogadottnak nyilvánította, minden tagállam a következő pénzügyi év január 1-től kezdve, köteles a Közösségek rendelkezésére bocsátani a Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló határozatban meghatározott saját forrásoknak nevezett összegeket. 2.2 A költségvetési eljárás folyamata a Lisszaboni Szerződés előtt A költségvetési eljárás271 azzal indult, hogy minden intézmény (az Európai Parlament, a Tanács, a Bíróság, a Számvevőszék, a Gazdasági és Szociális Bizottság, a Régiók Bizottsága, az Ombudsman és az Európai Adatvédelmi Biztos) július 1-ig elkészítette bevételeinek és kiadásainak előzetes költségvetési tervét és megküldte azt a Bizottság részére. Ezt követően a Bizottság összesítette az intézmények előzetes költségvetési terveit, és elkészítette az ún. előzetes költségvetési tervet. A Bizottság az előzetes költségvetési tervet – az intézmények előzetes költségvetési terveiről készített véleményével együtt – szeptember 1-ig a Tanács elé terjesztette, és egyúttal megküldte a Parlament részére is. Ezt követően a Tanács megtárgyalta és – minősített többséggel – elfogadta a költségvetés tervezetét272. A Tanács a költségvetés tervezetét október 5-ig beterjesztette az Európai Parlament elé. Az Európai Parlamentben valamennyi képviselő a költségvetési tervezethez módosító indítványokat terjeszthetett elő. E javaslatokat írásban megfelelően indokolni kellett. A módosító indítványok csak abban az esetben voltak elfogadhatók, amennyiben
kerülnek előterjesztésre, meghatározták azt a költségvetési tételt, amelyre a tervezet vonatkozott, továbbá biztosították a bevételek és a kiadások közötti egyensúly fenntartását. Az illetékes parlamenti bizottság a benyújtott indítványokról azok parlamenti megvitatását megelőzően véleményt nyilvánított. Az illetékes bizottságban elutasított indítványokat nem bocsátották szavazásra a Parlamentben, kivéve, ha azt az Elnök által megállapítandó határidő – amely nem lehetett rövidebb a szavazás kezdetét megelőző huszonnégy óránál – lejárta előtt valamely bizottság vagy legalább harminchét képviselő írásban kérte. A Parlament módosítási jogkörét befolyásolta, hogy ún. kötelező – főként a mezőgazdasági, a Közösségen kívüli nemzetközi vonatkozású, és a tartalékokkal kapcsolatos kiadások –, vagy nem kötelező kiadásokat érintett-e az általa kezdeményezett módosítás. A Parlament saját hatáskörben – módosítás-tervezetek alapján – módosításokat tehetett a költségvetési tervezet nem kötelező kiadásai vonatkozásában, a kötelező kiadások tekintetében azonban csak – változtatási javaslatok alapján – javaslattételi joga volt, ezekről a javaslatokról a Tanács döntött. A módosítástervezetek elfogadásához a parlamenti képviselők többségének szavazata, a javasolt változtatások elfogadásához azonban csak a leadott szavazatok többsége volt szükséges. Ha a Parlament a beterjesztést követő 45 napon belül
akkor a költségvetést véglegesen elfogadottnak kellett tekinteni. Ha a Parlament módosításokat fogadott el vagy változtatásokat javasolt a Tanácsnak, akkor az előterjesztés ismét átkerült a Tanácshoz. A Tanács az áttételt követő 15 napon belül
(Ha ez utóbbi két bekezdés alapján egy parlamenti módosító javaslatot elutasított, akkor vagy fenntartotta az eredeti költségvetési tervezetben szereplő összeget, vagy – minősített többséggel – új összeget hagyhatott jóvá).
Ha a Tanács a Parlament által elfogadott változtatásokat módosította, illetve módosító javaslatait elvetette, akkor a költségvetést második olvasatban a Parlament elé terjesztette. A Parlament az áttételt követő 15 napon belül
Az Európai Parlament elnökének volt a feladata, hogy december 31-ig – amennyiben a szükséges feltételek fennálltak – megállapítsa, hogy a költségvetés véglegesen elfogadottnak tekintendő. A Parlament – fontos okból – elutasíthatta a költségvetés tervezetét és új költségvetés előterjesztését követelhette. E rendelkezés alapján a Parlament költségvetési kérdésekben lényegében vétójoggal rendelkezik. 2.3 A kötelező és a nem kötelező kiadások szerepe a költségvetési eljárásban A Parlament és Tanács egyes költségvetési előirányzatokra vonatkozó módosítási lehetőségeit, hatáskörét – mint az előzőekben láthattuk – egészen a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig alapvetően befolyásolta, hogy milyen jellegű kiadásokat érintett a módosítás. E körben az EK Szerződés (272. cikk (4) bekezdés második mondata) különbséget tett a kiadásokon belül az ún. kötelező, és a nem kötelező kiadások között abból a szempontból, hogy a módosítás a Parlamentnek vagy a Tanácsnak van-e hatásköre. A Parlament saját hatáskörben a költségvetési tervezet nem kötelező kiadásai vonatkozásában hajthatott végre módosításokat, a kötelező kiadások tekintetében azonban csak – változtatási javaslatok alapján – javaslattételi joga van, ezekről a javaslatokról a Tanács dönt. A költségvetési eljárás során tehát a Parlament módosítási jogkörét alapvetően befolyásolta, hogy kötelező, vagy nem kötelező kiadásokat érint-e az általa kezdeményezett módosítás. Azt, hogy mi minősül kötelező, vagy nem kötelező kiadásnak a Római Szerződés, vagy más jogszabály nem, csak az intézményközi megállapodás határozta meg. A 2006-os intézményközi megállapodás III. melléklete a következőképpen osztályozza – a pénzügyi terv fejezetrendjének megfelelő bontásban – a kiadásokat: 1. fejezet – Fenntartható növekedés 1A. Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért: nem kötelező kiadás 1B. Kohézió a növekedésért és a foglalkoztatásért: nem kötelező kiadás 2. fejezet – A természeti erőforrások megőrzése és kezelése: nem kötelező kiadás Kivételt képeznek a közös agrárpolitika piaci intézkedéseket és közvetlen támogatásokat érintő kiadásai, ideértve a halászatra vonatkozó piaci intézkedéseket és a harmadik felekkel kötött halászati megállapodásokat is, amelyek kötelező kiadás 3. fejezet – Állampolgárság, szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 3A. Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése nem kötelező kiadás 3B. Állampolgárság nem kötelező kiadás 4. fejezet – Az EU mint globális szereplő nem kötelező kiadás Kivételt képeznek: - az Európai Unió harmadik felekkel kötött nemzetközi megállapodásaiból eredő kiadások kötelező kiadás - a nemzetközi szervezeteknek és intézményeknek nyújtott hozzájárulások kötelező kiadás - a hitelgarancia-alapot feltöltő hozzájárulások kötelező kiadás 5. fejezet – Igazgatás nem kötelező kiadás Kivételt képeznek: - nyugdíjak és végkielégítések kötelező kiadás - juttatások és a szolgálat megszűnésekor fizetett egyéb hozzájárulások kötelező kiadás - jogi költségek kötelező kiadás - kártérítések kötelező kiadás 6. fejezet – Ellentételezések kötelező kiadás E felosztás többé-kevésbé világos képet adott arról, hogy mely kiadások tekintendők kötelező, és melyek nem kötelező kiadásnak. A költségvetés kiadásai tekintetében ugyanakkor találhattunk példát olyan kiadásokra is, amelyek ugyan az egyik kategóriába tartoztak, de valójában a másikba kellett volna sorolni azokat. Ilyen volt például a közösségi intézmények tisztségviselőinek és egyéb munkatársainak javadalmazása, amely a fenti felosztás szerint ugyan nem kötelező kiadás (pontosabban nem volt egyik kategóriába sem besorolva), ugyanakkor a személyzeti szabályzatnak273 a szolgálati jogviszonyok egyoldalú megszüntetésére vonatkozó rendkívül szigorú rendelkezéseire figyelemmel, egyértelműen kötelező kiadásnak kellett volna tekinteni. A kiadások rögzített felosztása nem történt mindig e gyakorlat szerint, különösen abban az időszakban nem, amikor intézményközi megállapodások még nem szabályozták a költségvetési kérdéseket. Ebből adódóan bizonyos költségvetési támogatásokkal összefüggésben jogviták is keletkeztek, amelyek alapvetően nem abból indultak ki, hogy valamely támogatás (kiadás) kötelező vagy nem kötelező jellegű, de közvetett módon a jogvita eldöntésében ez – is – fontos szerepet kapott. Ilyen jogvitát eredményezett a Görög Köztársaság keresete, amelyet 1986-ban a Tanács azon aktusa ellen nyújtott be, amellyel jóváhagyta a Törökországnak nyújtott különleges segély összegének átcsoportosítására vonatkozó bizottsági javaslatot és ezzel annak kifizetését274. Az ügy hátterében az állt, hogy a Görög Köztársaság – vélhetően politikai okokból – megpróbált megakadályozni egy, Törökországnak nyújtott különleges segély kifizetését. Keresetében a Görög Köztársaság azt vitatta, hogy e különleges segély összegének átcsoportosítása során egy kötelező kiadás körébe tartozó előirányzatról történt az átcsoportosítás nem kötelező kiadásnak tekintendő előirányzatra, ezért a döntés meghozatalára más eljárást kellett volna alkalmazni – az Európai Parlamentet is be kellett volna vonni a döntéshozatalba. Mivel a vonatkozó eljárási szabályok megsértésével került sor a döntés meghozatalára, a Görög Köztársaság kérte a Tanács döntésének megsemmisítését. Az akkor hatályos költségvetési rendelet275 21. cikke szerint amennyiben olyan átcsoportosításra vonatkozó javaslatokról van szó, amikor az átcsoportosítás egyszerre érint kötelező kiadásokat és nem kötelező kiadásokat, ezeket a javaslatokat akkor kell elfogadottnak tekinteni, ha sem a Tanács, sem pedig a Parlament nem hozott ellentétes döntést attól az időponttól számított hat héten belül, amikor a két intézmény a javaslatokat megkapta. A Bíróság ítéletében rámutatott, hogy az Európai Parlament és a Tanács költségvetési kérdésekben fennálló hatásköreinek meghatározása érdekében a Szerződés 203. cikke és a költségvetési rendelet is, különbséget tesz a Szerződésből vagy az ennek megfelelően elfogadott jogi aktusokból kötelezően eredő kiadások és a Szerződésből vagy az ennek megfelelően elfogadott jogi aktusokból nem kötelezően eredő kiadások között. Egyebek mellett e fogalmak meghatározásának nehézségei miatt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság az 1982. június 30-i közös nyilatkozatukban rögzítették, hogy „kötelező kiadások azok a kiadások, amelyeket a költségvetési hatóságnak a költségvetésbe fel kell vennie annak érdekében, hogy a Közösség a belső vagy külső kötelezettségeit teljesíthesse, ahogyan azok a Szerződésekből vagy az ezeknek megfelelően elfogadott jogi aktusokból erednek”. A Bíróság utalt egy korábbi ítéletének276 indokolására is, amelyben kimondta, hogy „a kötelező és nem kötelező kiadások elhatárolásával kapcsolatos problémák az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 1982. június 30-i Közös Nyilatkozata277 által bevezetett intézményközi egyeztető eljárás tárgyát képezik, és ezek a problémák megoldhatók ezen eljárás keretében. A költségvetési eljárás megfelelő működése ugyanis – ahogyan azt a Szerződés pénzügyi rendelkezései előirányozzák – lényegében az intézmények közötti párbeszéden alapul. (…) [A] kiadások osztályozásának kérdésében a közösségi intézmények mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amelyet azonban korlátoz a Szerződésben előirányzott, intézmények közötti hatáskörmegosztás.” Definíciószerűen maga a Közös Nyilatkozat sem határozta meg, hogy mely kiadásokat kell kötelezőnek tekinteni, csupán annyit mondott – az 1. pontban –, hogy „[E]zen megállapodás és a Bizottság által az 1982. évi költségvetés tekintetében javasolt klasszifikáció fényében a három intézmény azon kiadásokat tekinti kötelezőnek, amelyeket a költségvetési hatóság köteles a költségvetésbe felvenni annak érdekében, hogy a Közösség teljesíteni tudja a Szerződésből és azzal összhangban elfogadott aktusokból fakadó belső és külső kötelezettségeit”. 2.4 A költségvetési eljárás a Lisszaboni Szerződés után A Lisszaboni Szerződés lényeges változásokat eredményezett a költségvetési eljárás folyamatában. Alapvető szabályait továbbra is az EU alapszerződése szabályozza278, a költségvetési eljárást egyfajta különleges jogalkotási eljárásként definiálva. A döntéshozatal továbbra is az Európai Parlament és a Tanács együttes hatáskörébe tartozik. Nem változott az eljárás megindulása, amely szerint az Európai Központi Bank kivételével valamennyi intézmény július 1-je előtt megtervezi a következő pénzügyi évre vonatkozó kiadásait, amelyeket a Bizottság a költségvetési tervezetbe foglalja. A költségvetési tervezet eltérő javaslatokat is tartalmazhat amellett, hogy tartalmaznia kell egy tervezett bevételi előirányzatot és egy tervezett kiadási előirányzatot. E dokumentumot az új szabályozás már nem előzetes költségvetési tervnek, hanem költségvetési tervezetnek nevezi. A Bizottságnak a költségvetési tervezetet tartalmazó javaslatot legkésőbb a költségvetés végrehajtását megelőző év szeptember 1-jéig az Európai Parlament és a Tanács elé kell terjesztenie. A korábbi szabályozás szerint az előzetes költségvetési tervet a Tanács elé kellett első körben terjeszteni, a Parlament részére – lényegében tájékoztatás céljából – kellett megküldeni. A lényegesebb változások a költségvetési eljárás ezt követő szakaszát érintik. A Tanács megtárgyalja a költségvetési tervezetet elfogadja az arra vonatkozó álláspontját, és azt legkésőbb az adott pénzügyi évet megelőző év október 1-éig az Európai Parlament elé terjeszti. A Tanács teljeskörűen tájékoztatja az Európai Parlamentet az álláspontjának elfogadásához vezető okokról. Ezzel összefüggésben annyi a változás, hogy a határidő a korábbi szabályozás szerint október 5. volt, és a korábbi szabályozás nem írt elő részletes tájékoztatási kötelezettséget Ha az álláspont közlésétől számított 42 napon belül az Európai Parlament egyetért a Tanács álláspontjával, vagy nem foglal állást, a költségvetést elfogadottnak kell tekinteni. Ezzel összefüggésben a korábbi szabályozás 45 napos határidőt írt elő. Az egyik legfontosabb változást a Parlament módosítási jogkörének módosítása és az egyeztető bizottsági eljárás „hivatalos” bevezetése jelenti. Ha a Parlament tagjainak többségével módosításokat fogad el, a módosított tervezetet továbbítja a Tanácsnak és a Bizottságnak. Az Európai Parlament elnöke a Tanács elnökével egyetértésben haladéktalanul összehívja az egyeztetőbizottságot, kivéve ha a Tanács valamennyi módosításával egyetértett – és erről a tervezet továbbításától számított 10 napon belül tájékoztatja az Európai Parlamentet –, mert ebben az esetben az egyeztetőbizottság ülésére nem kerül sor. A Tanács tagjaiból (vagy azok képviselőiből) és az Európai Parlament azonos számú képviselőiből álló egyeztetőbizottság feladata, hogy a Tanács tagjainak minősített többségével és az Európai Parlament képviselőinek többségével az Európai Parlament és a Tanács álláspontjai alapján az összehívásától számított 21 napon belül megállapodásra jusson egy közös szövegtervezetről. A Bizottság is részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és megtesz minden szükséges kezdeményezést az Európai Parlament és a Tanács álláspontjának közelítése érdekében. Ha a 21 napos határidőn belül az egyeztetőbizottság közös szövegtervezetben állapodik meg, e megállapodás időpontjától számítva 14 nap áll mind az Európai Parlament, mind a Tanács rendelkezésére, hogy a közös szövegtervezetet jóváhagyja. Ezt követően az eljárás kimenetele a következő esetek valamelyike lehet:
Amennyiben a 21 napos határidőn belül az egyeztetőbizottság a közös szövegtervezetet illetően nem jut megállapodásra, az jelenti, hogy a költségvetési tervezetet elutasították, és ebben az esetben a Bizottság új költségvetési tervezetet nyújt be. Mindebből látható, hogy három érdemi módosítás érinti a költségvetési eljárást:
E három, az eljárás lényegét érintő változtatás látszólag független egymástól, valójában azonban szorosan összefüggenek. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépését megelőző időszakban a kötelező és a nem kötelező kiadások megkülönböztetésének már koránt sem volt olyan jelentősége, mint korábban. Ennek pedig az az oka, hogy bár a Szerződés és a Pénzügyi rendelet alapján a költségvetési eljárásban e megkülönböztetés mentén élesen elkülönül egymástól a Tanács és a Parlament döntési kompetenciája, ez jelentősen puhítja, hogy az intézményközi megállapodás alapján már az elmúlt időszakban is működött egyfajta egyeztető bizottsági mechanizmus az éves költségvetési eljárások során280, és ezen egyeztetések egyik fő témája a nem kötelező kiadások tekintetében a Tanács és a Parlament közötti egyetértés biztosítása. Ezen egyeztetési mechanizmus ekként az éves költségvetési eljárás intézményesült elemévé vált. A Lisszaboni Szerződés tehát lényegében nem hozott újdonságot, csak a fennálló gyakorlatot kodifikálta. Abban a helyzetben pedig, amikor az egyeztetési eljárásnak köszönhetően megszűnik a különbség a kötelező és a nem kötelező kiadások között, és ezáltal a költségvetési hatóság két ága lényegében együtt dönt a költségvetés egészéről, logikusnak tűnik, hogy e két résztvevő mindenben azonos döntési kompetenciával rendelkezzen. Végül nem változott, hogy az eljárás lezárását követően az Európai Parlament elnöke állapítja meg, hogy a költségvetést véglegesen elfogadták. 2.5 Az ex-lex állapot Hasonlóan bármely államhoz, az Unió esetében is előfordulhat, hogy a pénzügyi év kezdetén különféle okokból nem rendelkezik elfogadott költségvetéssel. Ebben az esetben a Költségvetési rendelet alapján minden fejezet, vagy ennek kisebb egysége számára havi kiadások állapíthatóak meg az előző évben biztosított keretek 1/12 részéig. A Tanács ezt a havi egy tizenketted részt meghaladó kiadásokat is engedélyezhet, amellyel szemben a Parlament – tagjainak többségével – kifogást emelhet, és a kiadás összegének csökkentéséről határozhat281. 2.6 A költségvetés módosítása Más – pl. tagállami – költségvetésekhez hasonlóan, az EU költségvetése esetében is felmerülhet és igen gyakran fel is merül a költségvetés módosításának igénye, illetve szükségessége. Erre természetesen a közösségi szabályozás is lehetőséget teremt282. a 2009-es és a 2008-as költségvetést tíz, 2007-es költségvetést összesen hét alkalommal módosították283. A szabályozás szerint elkerülhetetlen, kivételes vagy előre nem látható körülmények felmerülése esetén terjeszthet elő a Bizottság előzetes költségvetés-módosítási tervezeteket. Ugyanakkor ez nem csak lehetőség, hanem ha a felsorolt körülmények felmerülnek, akkor a teljesség elve alapján kötelezettsége is284. A költségvetési-módosítási tervezetek Tanácshoz való benyújtására – kivételes körülményektől eltekintve – legkésőbb minden év szeptember 1-jéig van lehetőség. A Költségvetési rendelet ugyanakkor a költségvetés-módosításokkal kapcsolatban bizonyos mérlegelési jogkört biztosít a Tanács és a Parlament részére, amikor kimondja, hogy a „költségvetési hatóság [a módosítási javaslatokat] sürgősségüknek megfelelően tárgyalja. A költségvetés-módosítások elfogadásával kapcsolatos eljárás alapvetően nem különbözik a rendes költségvetési eljárástól, természetesen az eljárás ütemezését kivéve.
A fent leírtakon túlmenően szükségesnek tűnik a költségvetés elfogadására vonatkozó eljárás (és természetesen a költségvetés-módosítás elfogadására vonatkozó eljárás) egy lényeges, esetleg magától is értetődő jellemzőjének kiemelése. Ez pedig az eljárás egyedi jellege. Egyedi jelleg alatt pedig értve azt, hogy sem a rendes költségvetési eljárás, sem a költségvetés módosítására irányuló eljárás nem egyesíthető és nem vonható össze más, jogalkotással összefüggő eljárással. Ennek az elkülönítésnek a költségvetésről szóló döntés kellő megalapozottsága szempontjából van garanciális jelentősége. Összehasonlítva e szigorú elkülönítést a magyar költségvetés-készítési gyakorlattal, rögtön világossá válhat ezen elv fontossága. Magyarországon szinte hagyományai vannak a „saláta-törvényeknek”, és a „salátakészítésből” nem marad ki a költségvetési törvény sem. Az ilyen fajta jogalkotás és költségvetés-készítés azonban a jogállamiság elvével összefüggő alapvető alkotmányossági problémákat vet fel285. Mindezt tetézi a szabályozásban kifejezetten nem deklarált, de a gyakorlatban igencsak alkalmazott lehetőség, hogy a zárszámadás, pontosabban fogalmazva a zárszámadási törvény megalkotásával az Országgyűlés e törvénybe foglalva – azt „saláta-törvénnyé” változtatva – sok más – a zárszámadás tárgykörével össze nem függő – törvényt, és köztük gyakran az Áht.-t és/vagy az aktuális költségvetési törvényt is módosítja286. Ezzel lényegében a zárszámadási törvénybe rejtve sok olyan törvénymódosítás elfogadására került sor, amelynek érdemi megtárgyalására nem volt lehetősége az Országgyűlésnek. Az pedig a jogállamiság elvének egészen nyilvánvaló lábbal tiprása, hogy az előző év gazdálkodására vonatkozó zárszámadási törvénnyel történik a tárgyévi költségvetési törvény módosítása. Az Európai Unióban ilyen eljárásra nincs lehetőség. Mind a költségvetés, mind a költségvetés módosítás, mind pedig a beszámoló elfogadására egy speciális eljárás keretében kerül sor, amely nem teszi lehetővé, hogy a más típusú eljárással elfogadandó jogszabályok, vagy a költségvetést a költségvetés, vagy a beszámoló elfogadására irányuló javaslat részévé tegyenek. Magyarországon – tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a költségvetést és a zárszámadást is törvényi formában fogadja el – ilyen eljárás-technikai akadály nincs, és nem létezik kifejezett jogszabályi rendelkezés sem ennek tiltására. A probléma megoldására a jogalkotási törvény, vagy esetlegesen – bár jelenleg túl sok esélye nincsen – az Alkotmány módosítása adhatna módot, amely ezt a lehetőséget vagy egy közvetlen tilalom bevezetésével kizárhatná, vagy akként akadályozná meg, hogy a költségvetés, illetve a zárszámadás elfogadását nem törvényi, hanem más – újfajta – jogszabályi formában írná elő.
Németországban a költségvetési jog szabályozása egy igencsak összetett rendszert alkot. A szabályozás alapjait az Alkotmány, a Grundgesetz (GG) X. a pénzügyi rendelkezésekről szóló fejezetén belül, a 109-115. cikkei képezik289. A Grundgesetz rendelkezései deklarálják a Bund és a tartományok költségvetési önállóságát, egymástól való függetlenségét. A GG a költségvetési alapelvek közül kifejezetten utal a teljesség, a költségvetési egyensúly, valamint az éves költségvetés elvére. Bár magát a költségvetési eljárást nem szabályozza, az ex-lex állapot (amikor nem sikerült a költségvetési év kezdetére a költségvetést elkészíteni) esetén alkalmazandó alapvető szabályok megtalálhatóak benne. A GG mindemellett három további speciális területet szabályoz: a szövetségi pénzügyminiszter felhatalmazását a terven kívüli kiadásokhoz való hozzájárulásra; a Szövetségi Számvevőszék feladatait; valamint a kölcsönfelvétel alapvető szabályait. A szabályozás törvényi szintjét három fő jogszabály alkotja: a költségvetési alapelvekről szóló törvény, a Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)290, amelynek szabályait mind a Bund-nak, mind a tartományoknak figyelembe kell venniük a költségvetési szabályozásuk megalkotása során; a költségvetési rendtartások: szövetségi szinten a Bundeshaushaltsordnung (BHO)291, tartományi szinten pedig a Landeshaushaltsordnung-ok (LHO), amelyek a HGrG alapelveinek megfelelő részletes szabályokat tartalmazzák szövetségi, illetve tartományi szinten; valamint az éves költségvetési törvény, a Haushaltsgesetz (HG)292. A Bund és a tartományok, mint önálló tagállamok közötti pénzügyi kapcsolatok szempontjából az előzőekben említetteken kívül kiemelkedő jelentősége van a pénzügyi kiegyenlítésről szóló törvénynek, a Finanzausgleichgesetz-nek (FAG)293. A költségvetési eljárás sok szempontból hasonlít a magyar költségvetés elfogadásának folyamatára, de természetesen nem hagyható figyelmen kívül, hogy Németországban kétkamarás parlament működik és a szövetségi költségvetést a Szövetségi Parlament mindkét házának a Bundestag-nak (az alsóháznak) és a Bundesrat-nak (a felsőháznak) is meg kell tárgyalnia. A Bundestag-ot a választópolgárok közvetlenül választják, míg a Bundesrat a tartományi kormányok képviselőiből tevődik össze. A költségvetés tervezetének előkészítése azzal kezdődik, hogy a szövetségi minisztériumok és a legfőbb állami intézmények elkészítik a saját intézményükre vonatkozó költségvetési javaslatukat. A javaslatokat a Szövetségi Pénzügyminisztérium összegyűjti, megvizsgálja – ennek során gondoskodik a várható bevételek és a szándékolt kiadások összhangjáról –, majd a javaslatokat összefoglalva előkészíti a költségvetés tervezetét és a Szövetségi Kormány elé terjeszti. Amennyiben a Szövetségi Kormány a tervezetet megfelelőnek tartja, akkor azt nyilvánosságra hozza, és egyúttal a költségvetési évet megelőző év szeptember 1-jéig a Parlament két háza elé terjeszti. A költségvetés tervezete – és majdan az elfogadott költségvetés is – az intézményi struktúrát követi: tartalmaz egyrészt egy összegző kimutatást, valamint egy fejezetrendet, amelyben a fejezeteket a szövetségi minisztériumok és a legfőbb állami szervek képezik. A költségvetési eljárás parlamenti szakaszában a költségvetést a Parlament mindkét háza megtárgyalja. A Bundestag és a Bundesrat nem egymást követően, hanem egymással párhuzamosan tárgyalja meg a költségvetési javaslatot. Ennek során – a költségvetési gazdálkodás szempontjából – kiemelkedő jelentősége van a Parlament által elfogadott 5 éves költségvetési tervnek (Finanzplan), mivel az éves költségvetés elfogadása előtt a Parlament az is vizsgálja, hogy a költségvetési javaslat összhangban van-e a Finanzplan-ban foglaltakkal294. Az előterjesztést követő hat héten belül a Bundesrat állást foglal a javaslatról, amelyet a Szövetségi Kormány válaszával együtt a Bundestag elé kell terjeszteni. Ez követően Bundestag három olvasatban tárgyalja meg a költségvetési javaslatot. Az első olvasat keretében tartja meg a Szövetségi Pénzügyminiszter az expozéját a költségvetési javaslatról, valamint annak költségvetés- és pénzügypolitikai hátteréről. A tárgyalás természetesen nem csak a plenáris üléseken, hanem a parlamenti bizottságok keretében folyik. E bizottságok közül kiemelkedő szerepe a költségvetési bizottságnak van. A második olvasatban történik – figyelemmel a bizottsági tárgyalások eredményére – a Bundestag plenáris ülésén a költségvetési javaslat részletes vitája. A költségvetés egészéről a Bundestag a harmadik olvasat során dönt. Ezt követően a javaslat újra a Bundesrat elé kerül. A Bundesrat nem rendelkezik vétójoggal a költségvetés tekintetében. Arra azonban az általános törvényalkotási szabályok szerint lehetősége van, hogy a Bundestag döntésének közlését követő három héten belül egy – a Bundestag és a Bundesrat tagjaiból álló – egyeztető bizottság elé vigye az esetleges kifogásait. Ha az egyeztető bizottság módosító javaslatot tesz, akkor erről a Bundestagnak újból döntenie kell. Ha a Bundestag elutasítja, a Bundesrat két héten belül még kifogást tehet, de ha a Bundestag ezt is elutasítja (vagy elfogadja), akkor a költségvetést elfogadottnak kell tekinteni. A költségvetésről tehát lényegében a Bundestag dönt, de e döntése meghozatalának szabályait nem egyedül saját maga határozza meg. Egyrészt a költségvetési jog alapvető szabályait Grundgesetz tartalmazza, a Haushaltsgrundsätzegesetz elfogadásához és módosításához pedig a Bundesrat döntése is szükséges. Az éves költségvetések mellett a költségvetési gazdálkodás lényeges eleme az előzőekben már említett 5 éves pénzügyi terv, a Finanzplan elkészítése és elfogadása. Ez lehetővé teszi a költségvetési, pénzügyi folyamatok várható alakulásának megismerését, aminek egyes reformok megvalósítása, illetve jelentősebb költséggel vagy bevétellel járó egyéb döntések esetében lehet kiemelkedő jelentősége. A Szövetségi Kormány a Finanzplan-t minden évben, az éves költségvetéssel együtt terjeszti elő és nyújtja be elfogadásra a Parlament részére. Az, hogy minden évben új középtávú terv készül, lényegében biztosítja, hogy a tervezés a változó gazdasági körülményekre megfelelően tudjon reagálni295. A német pénzügyi alkotmányos szabályozás egyik sarokköve a Bund és a tartományok költségvetési kapcsolatainak szabályozása. Alapelvi szinten rögzített, hogy a Bund és a tartományok költségvetési tekintetben önállóak és egymástól függetlenek. A feladat- és hatáskörök egyértelmű meghatározása ugyanakkor azzal is együtt jár, hogy pontosan meg legyenek határozva olyan kérdések is, mint hogy – a Bund és a tartományok közül – kit terhelnek az egyes közkiadások, ki és milyen adó kivetésére jogosult, ki és hogyan részesedik az adóbevételekből. A közkiadások finanszírozásának terhe főszabályként a közigazgatási hatáskörökhöz igazodik. E főszabályt azonban az állami működés összetett jellegéből adódóan számos kivétel áttöri (pl. ha a tartományok a Bund nevében gyakorolnak bizonyos hatásköröket, illetve a Bund részt vállalhat egyes tartományok különösen jelentős beruházásaiban). Az adóztatási jog a kizárólagos szövetségi hatáskörbe tartozó vámokat és pénzügyi monopóliumokat leszámítva megoszlik a Bund és a tartományok között. A helyi önkormányzatoknak (Gemeinde) nincs adóztatási joguk, de a telekadó (Grundsteuer) és az iparűzési adó (Gewerbesteuer) esetében joguk van az adó mértékének meghatározására296. Az adóztatási joggal összefüggő, de attól elkülönülő kérdés az adóbevételekből való részesülés kérdése. Ez azonban csak egy összetett kérdéskör, amely az Alkotmány által szabályozott szövetségi pénzügyi kiegyenlítési rendszer (Finanzausgleich) keretében értelmezhető. Annak érdekében, hogy a tartományok, mint önálló tagállamok, a rájuk ruházott feladatokat megfelelően el tudják látni, elengedhetetlen, hogy rendelkezzenek az ahhoz szükséges pénzügyi forrásokkal is. A források elosztása a Finanzausgleich rendszere által történik. Ennek első eleme az adóbevételek vertikális elosztása. Ezen belül egyes adónemekből származó bevételek teljes egészükben vagy a szövetségi, vagy a tartományi költségvetést illetik meg, vagy harmadik lehetőségként a helyi önkormányzatok – Gemeinde-k – bevételét képezik. A szövetségi költségvetés bevételét képezik például a jövedéki és a biztosítási adók, a tartományok bevételei között jelenik meg például a vagyonadó, a gépjárműadó, az örökösödési/ajándékozási adó. A helyi önkormányzatok bevételéül szolgál a telekadó és az iparűzési adó. A megosztott adóbevételek közül törvényileg rögzített mértékben a Bund és a tartományok között oszlik meg a társasági adóbevétel, míg a magánszemélyek jövedelemadójából és a kamatadóból származó bevételekből a Bund és a tartományok mellett a Gemeinde-k is részesülnek. Végül a forgalmi adóból származó bevételek szintén a megosztott bevételek közé tartoznak, amelyből egy igen komplikált számítási metodika szerint részesül a szövetségi, a tartományi és a Gemeinde-k költségvetése. A második elem az adóbevételek horizontális elosztása, amely azt jelenti, hogy – a forgalmi adó kivételével – minden tartomány azt az adóbevételt kapja, amely a saját területén keletkezett. A forgalmi adóbevételek 75%-át a lakosságszám arányában kapják a tartományok, míg a fennmaradó 25%-ot azok a tartományok között osztják fel, amelyek társasági adó, személyi jövedelemadó, valamint egyéb tartományi adóbevételei a az átlagos tartományi adóbevételek alatt maradnak. A harmadik elem az adóerőképességen alapuló tartományok közötti kiegyenlítés (Länderfinanzausgleich). Ennek célja, hogy tartományok közötti bevételi különbségek csökkentése azáltal, hogy az arányosan jelentősebb bevételekkel rendelkező tartományok bevételeik meghatározott részét a kevésbé tehetős tartományok részére utalják át. Figyelemmel a tartományok pénzügyi önállóságára, a kiegyenlítés e formája a különbségeket nem szüntetni meg, csak némileg tompítja. Végül a negyedik elem a szövetségi kiegészítő támogatás (Bundesergänzungzuweisung), amelynek célja a Länderfinanzausgleich kiegészítésével a hátrányosabb pénzügyi helyzetben lévő tartományok támogatása. Két formája van: az általános és a speciális Bundesergänzungzuweisung. Az általános támogatásban azon tartományok részesülhetnek, amelyek adóerőképessége a tartományi átlag alatt van. A támogatás különös formájában pedig bizonyos speciális okból részesülhetnek egyes a tartományok. Jelenleg a keleti (volt NDK) tartományok részesülhetnek ebben a támogatásban, amelynek fő célja az infrastruktúrális lemaradás csökkentése297. A német költségvetési szabályozást áttekintve megállapítható, hogy egy föderális berendezkedés esetén is ki lehet építeni az éves költségvetések elfogadásának olyan eljárásrendjét, amelyben a döntés ugyan a közvetlenül választott népképviseleti szerv kezében van, de az eljárás részletes szabályait nem csak ez a szerv határozza meg, továbbá az éves költségvetési eljárás során – bár nem vétójoggal – de a tartományoknak (tagállamoknak) is van beleszólási lehetősége. A közösségi döntéshozatali rendszert áttekintve láthattuk, hogy a pénzügyi perspektíva elfogadása során szinte mítikus erőt tulajdonítanak a tagállamok a nettó pénzügyi pozíciójuknak. Bár Németország nyilvánvalóan sok szempontból különbözik az Európai Uniótól, de azért bizonyos problémák között lehet némi hasonlóságot felfedezni. Németországban is vannak – jelentős részben történelmi okokból – „szegényebb” és „gazdagabb” tartományok. A rendszerváltozás utáni német kormányok egyik alapvető politikai célja a szegényebb keleti tartományok felzárkóztatása, amelynek pénzügyi hátterét a Finanzausgleich rendszere képezi. E rendszerben a gazdasági-társadalmi szolidaritás elvének szem előtt tartásával a jelentősebb költségvetési terhet viselő tartományok részéről nem igazán merülnek fel a nettó pozícióval kapcsolatos észrevételek. Ehhez képest, bár gazdasági-társadalmi szolidaritás elve az Európai Unióban is ismert, a gyakorlatban, a költségvetési viták során valamiért mégis nehézkesebben érvényesül.
Noha a középtávú pénzügyi terv rendszere a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével deklaráltan is a közösségi jogrend részévé vált, álláspontom szerint minden pozitívuma ellenére mára a költségvetés fejlődésének, és egyúttal az érdemi költségvetési reformnak is bizonyos szempontból akadályát képezi. Formálisan – első ránézésre ugyan – a három érintett intézmény együttes döntése alapján születik meg, ténylegesen azonban tartalmilag a tagállamok állam és kormányfőinek az Európai Tanács keretében megkötött politikai megállapodása determinálja. E determináció felmerülésének oka pedig a saját forrásokról szóló határozat elfogadásának módjával függ össze, amelyet tovább erősít az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 312. cikke szerinti egyhangú tanácsi döntéshozatal követelménye.. Mindezt figyelembe véve megállapítható, hogy noha az éves költségvetési eljárások során az Európai Parlament mára megkerülhetetlen tényezővé vált, ugyanez nem mondható el róla az alapparamétereket rögzítő többéves pénzügyi terv tartalmáról szóló vitákban. Formálisan részese ugyan a vitáknak, de valójában a tagállamok állam- és kormányfői a „feje felett” döntenek. A pénzügyi perspektíva elfogadását megelőző – tagállamok közötti – viták alapkérdése és meghatározó szempontja valamennyi tagállam számára a nettó pénzügyi pozíció kérdése. E vitákban és egyezkedésekben a nettó pénzügyi pozíció, mint alapvető szempont mellett az olyan szempontok, mint például a közösség által hozzáadott érték, vagy a közös, egész Európát érintő célok megvalósítása jelentősen marginalizálódnak. Politikai nyilatkozatok szintjén ezen a közös célok megvalósítását természetesen minden tagállam támogatja, de ha a finanszírozás kérdése merül fel, akkor már a tagállami prioritások jelentősen megváltoznak. A döntéshozatal módja és a tagállamok hozzáállása igencsak bemerevíti a jelenlegi költségvetési pozíciókat, és teszi ezt annak ellenére, hogy a tagállamok közös és fontos érdekei szempontjából is alapvető kérdéseket kellene újragondolni. A következő pénzügyi perspektíva vitáiban ilyen alapvető kérdés lesz többek között a Közös Mezőgazdasági Politika jövője. A legutóbbi viták során új kérdésként merült fel, hogy milyen eszközök szolgálják leginkább Európa versenyképességének javítását: az új, kifejezetten erre a célra kialakított támogatások, vagy a már meglévő regionális politikai eszköztár, vagy esetleg a kettő együttesen. Az elkövetkező években erre talán kaphatunk némi választ, vagy legalább alapvető benyomásokat, amelyek segítetnek a további döntések meghozatalában298. Formai szempontból várhatóan újólag felmerül a pénzügyi perspektíva időszakának kérdése. Hány évre szóljon a perspektíva, a jelenlegi hét évet célszerű-e lecsökkenteni öt évre, és egyúttal a Parlament, valamint a Bizottság mandátumának idejéhez kötni? Noha ezek lényeges kérdések, meglátásom szerint ezeknél sokkal alapvetőbb kérdések tisztázására és a költségvetési szabályozást érintő alapvető reformra is szükség lenne. Gondolom ezt annak ellenére, hogy érdemi reformra a Lisszaboni Szerződés keretében sem került sor, tehát a tagállamok elszántsága e kérdésben jelenleg még nem igazán fedezhető fel. A reform szükségessége túl sok indoklást nem igényel, az ok viszonylag egyszerű: egy közel 30 tagállamú Közösség nem tud egyhangú döntéshozatal mellett hatékonyan, az egyedi tagállami érdekekkel szemben a tagok közös érdekeit szolgálva működni. E reform csak az intézményrendszer átalakításával együtt valósítható meg, amely egyúttal az integráció elmélyítését is feltételezi. A rövidtávú politikai realitásokat kissé félre téve egy olyan rendszert lenne célszerű megvalósítani, amelyben megszűnne a pénzügyi perspektíva és az éves költségvetés megalkotási eljárásának jelenlegi elkülönülése. Ez természetesen az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa szerepének újradefiniálását is jelentené. A német modellt szem előtt tartva az éves költségvetések mellett a Parlament és a Tanács minden évben – a gördülő tervezés előnyeit is kihasználva – új középtávú pénzügyi tervet is elfogadna. A közösségi és a tagállami érdekek egyensúlyát egy olyan döntéshozatali rendszer biztosíthatná, amelyben az éves költségvetést a Parlament egyszerű többségével lehetne elfogadni, de a Tanácsnak lehetősége lenne a költségvetés minősített többséggel történő elutasítására. Ezzel szemben az évente elfogadandó középtávú pénzügyi tervet a Parlament egyszerű és a Tanács minősített – vagy esetleg ennél szigorúbban meghatározott – többségével, de semmiképpen nem egyhangú döntésével lehetne elfogadni. Mindennek azonban csak abban van jelentősége, ha egyúttal megvalósul a saját forrásokra vonatkozó határozat elfogadásának reformja is, és az egyhangú döntéshozatalt, ott is valamilyen többségi döntéshozatal váltja fel299. A közösségi költségvetési eljárási szabályozás minden, az előzőekben megfogalmazott kritika ellenére számos pozitív jellemzővel is rendelkezik, amelyeket alkalmasint célszerű lehet a magyar költségvetési szabályozás reformja során szem előtt tartani. E körben mindenképpen kiemelendő a költségvetési eljárás önálló, más jogalkotási eljárással össze nem kombinálható jellege. Magyarországon nagy hagyománya van a „saláta-törvényeknek”, amelyek sokszor a költségvetési törvényeket is jelentősen megterhelik. Annak érdekében, hogy e lehetőség kizárható legyen, megfontolandó egy olyan szabályozás megalkotása, amely a költségvetést önálló – ugyanakkor a törvényekkel azonos szintű – jogforrásnak tekinti és ezáltal kizárja annak a lehetőségét, hogy a költségvetés (vagy esetleg a zárszámadás) egyúttal számos más egyéb törvényt módosítson. Erre egy új jogalkotási törvény megalkotása reális lehetőséget adna. Az eljárási szabályok mellett lényeges kérdés a költségvetés kiegyensúlyozottsága, amely két szabályozó eszközzel is befolyásolható. Az egyik az egyensúly követelményének előírása. Ez Magyarországon rövidtávon nem tűnik megvalósíthatónak, és nem is biztos, hogy feltétlenül szükség van rá. A másik eszköz a német Finanzplan-jellegű középtávú pénzügyi tervezés módszere. Ennek jelentős pozitívuma, hogy egyrészt a gördülő jellegéből adódóan kormányzati ciklusokon átível, másrészt, hogy az évenkénti tervek jelentősebb módosítása a magyarázat igényét hordozza magával, amely ha ki nem is zárja, de jelentősen megnehezítheti – könnyen számonkérhetővé teszi – a parlamenti választások előtti és azt követő költekezési gyakorlatot.
|