Doktori iskola

Az uniós intézmények pozícióinak áttekintését követően azt is szükségesnek tűnik megvizsgálni, hogy mi történik abban az esetben, ha az előző intézményközi megállapodás, illetve többéves pénzügyi tervet magában foglaló rendelet hatályának lejártát megelőzően nem jutnak megegyezésre az új középtávú pénzügyi tervről.

Amint az a korábbiakból már látható, az alapszerződések e téren nem adnak semmilyen eligazítást, még ha a többéves pénzügyi terv elfogadásának rendjét az Európai Unió működéséről szóló Szerződés ma már szabályozza. Ha a jelenlegi aktuális helyzetet, a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó intézményközi megállapodást nézzük, annak 30. pontja jelenthet áthidaló megoldást²⁴¹. A jelenlegi intézményközi megállapodás 30. pontja ugyanis akként rendelkezik, hogy amennyiben nincs egyetértés az új pénzügyi tervre vonatkozóan és a meglévő pénzügyi tervet kifejezetten nem nyilvánítja megszűntnek egyik részes fél sem, akkor a meglévő költségvetési tervben szereplő utolsó év felső határait igazítják ki a bruttó nemzeti termék (GNP) és az árak alakulásának megfelelően²⁴². (A részes intézmények az új szabályozás alapján már nyilvánvalóan nem fognak újabb intézményközi megállapodást megkötni, de az említett rendelkezés alkalmazását a vonatkozó rendelet elfogadásának hiányában semmi nem gátolja). E rendelkezés alkalmazása kétségtelenül tompítja a megállapodás meg nem kötésének, illetve a rendelet el nem fogadásának hatásait, azonban nem jelenthet végleges megoldást, hiszen nem alkalmazkodik az Unió aktuális költségvetési, gazdasági, fejlesztési prioritásaihoz, és ezáltal éppen az egyik legnagyobb előnyét, a több éves programozás lehetőségét nem teszi lehetővé számos területen.

Mindezt némileg félretéve tekintsük át, hogy az új többéves pénzügyi terv hiánya milyen konkrét érdemi problémákat vet fel.

Ezek közül elsőként – röviden – az általános politikai problémákra kell utalni. E körben is alapvetően arra, hogy az Európai Uniónak fontos érdeke mind – különösen a jelenlegi világpolitikai környezetben – a gazdasági-politikai partnerei felé, mind tagállamainak állampolgárai felé, hogy meg tudja mutatni, hogy fontos, alapvető kérdésekben immár 27 tagra bővülve is világos és politikai prioritásait megfelelően hangsúlyozó döntést tud hozni. Mindemellett, mivel fontos politikai cél a jelenlegi tagállamok közötti gazdasági különbségek csökkentése, illetve a további bővítés, elengedhetetlen az egyezségre jutás a strukturális és kohéziós támogatások, valamint a bővítés finanszírozásáról. A politikai szempontok között érdemes megemlíteni, hogy a középtávú pénzügyi terv rendszerének bevezetése, és ezáltal az első intézményközi megállapodás megkötése (1988) óta egyszer sem, sem 1992-ben az 1993-99 közötti időszakra vonatkozó, sem 1999-ben a 2000-2006 közötti időszakra vonatkozó, intézményközi megállapodás megkötése során nem kellett a megállapodás meg nem kötésével számolni. Bár a megállapodás megkötését jelentős, és sokszor feladhatatlannak tűnő viták előzték meg, 2006-ban sem alakult ki olyan helyzet, amely a 2007-13 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva elfogadását valóságosan veszélyeztette volna.

A politikai problémák mellett, szempontunkból sokkal fontosabb jogi jellegű problémák is felmerülnek. E körben kiemelendő az az alapvető szabály, miszerint a költségvetésben szereplő előirányzatok bármely közösségi fellépésre néhány korlátozott kivételtől eltekintve, csak akkor használhatóak fel, ha a költségvetéstől elkülönült rendelkezésben megjelenő jogi aktus (basic act) elfogadása megteremti arra a jogalapot. Az EK-Szerződés és az Euratom-Szerződés, valamint az Európai Unióról szóló Szerződés V. és VI. címe vonatkozásában, ilyen „jogalapot megteremtő jogi aktus” olyan másodlagos jogi aktus, amely megteremti a jogi alapot a Közösség és az Unió fellépéseinek és a költségvetésben szereplő, azoknak megfelelő kiadások teljesítésére. Konkrétan fogalmazva ilyen jogalapot megteremtő jogi aktus

• 
  az I. pillér esetében: irányelv, rendelet, vagy határozat,
  
• 
  a közös kül- és biztonságpolitika területén: közös stratégia, együttes fellépés, vagy közös álláspont,
  
• 
  a rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén pedig: közös álláspont, határozat, kerethatározat vagy egyezmény
  

E problémakör jelentős mértékben a strukturális és kohéziós támogatásokkal függ össze. A strukturális és kohéziós támogatások fontos alapelve – egyebek mellett – a programozás elve, amely azt jelenti, hogy e támogatások több éven át tartó finanszírozási programok keretében, a strukturális támogatások esetében a tagállamok kezdeményezésére a Közösség által elfogadott Közösségi Támogatási Kereteken belül, kohéziós támogatások esetében pedig a projekteket a kedvezményezett tagállammal egyetértésben a Bizottság jóváhagyása alapján valósulnak meg. A programozás azt a teljes szervezési, döntéshozatali és finanszírozási folyamatot jelenti, amelynek megvalósítása több szakaszban, a támogatási célkitűzések elérése érdekében, a Közösség és a tagállamok általi együttes fellépés többéves keretben történő végrehajtása céljából történik. A programozási időszak összhangban van a középtávú pénzügyi tervezési időszakkal, így az előző ilyen időszak a régi tagállamok esetén 2000-től, az új tagállamok esetén pedig a csatlakozástól 2006-ig terjedő időszakra vonatkozott, míg a jelenlegi programozási időszak minden tagállamra nézve 2007-től 2013-ig tart. A középtávú pénzügyi tervezés és a strukturális alapok programozási időszaka nem véletlenül esik egybe. Ha a strukturális és kohéziós támogatásokhoz szükséges programozás, a támogatási rendszerek több éves ciklusokra kiterjedő tervezése és működtetése ellehetetlenül, az alapvetően sérti a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás – vagy másképpen fogalmazva megbízható pénzügyi irányítás – elve a költségvetés végrehajtására vonatkozó egyik legfontosabb alapelv. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás magában foglalja a költségvetési előirányzatok gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elveinek megfelelő felhasználását. Tekintettel arra, hogy a strukturális támogatásban részesülő projektek, beruházások jelentős része, a kohéziós támogatással megvalósuló környezetvédelmi és infrastrukturális beruházások pedig szinte kivétel nélkül olyan projektek, illetve beruházások, amelyek több éven keresztül valósulnak meg, a több éven át tartó finanszírozási programok ellehetetlenülése elméleti síkon a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, gyakorlatilag pedig a tagállamok fejlettségbeli különbségeinek csökkentésére irányuló közösségi célkitűzések megvalósítását veszélyezteti, de legalábbis jelentősen megnehezíti. Mindez pedig politikai problémákat is okozhat a tagállamokban, hiszen például az említett – jelentős összegű – strukturális támogatások mellett a kutatásra, oktatásra, vagy transz-európai hálózatokra szánt támogatások is jelentős késéssel, és esetleg a korábbiakhoz képest csökkentett összegben érkezhetnek meg²⁴⁶.

A problémák harmadik része kifejezetten költségvetési okokra vezethető vissza. E körben könnyen belátható – alapvető problémát okozna az éves költségvetési viták során a középtávú pénzügyi terv hiánya. Az 1980-as évek végén éppen azért vezették be ezt a rendszert, hogy az alapkérdésekről – mint például a költségvetés finanszírozása, a bevételek és kiadások főösszege, valamint a fő kiadási területek főösszegei – előre, legelőször egy öt éves, majd azt követően hét éves ciklusokra megállapodjanak az érintett intézmények (és a Tanácson keresztül a tagállamok), és ezzel a viták méregfogát előre kihúzzák. A többéves pénzügyi terv elfogadásának hiányában éppen azokkal a problémákkal²⁴⁷ szembesülnének az érintett intézmények, amelyek az 1980-as években bénítóan hatottak a Közösségek működésére, és amelyek miatt ezt az egész rendszert létrehozták.

Összegezve az előzőekben a középtávú pénzügyi terv céljáról és szerepéről mondottakat, nyilvánvaló, hogy ez a Közösség költségvetési jogrendszerébe 1988-ban bekerült intézmény alapvetően hasznos, célszerű és számos gyakorlati szempontból fontos pozitívumot hordoz magában. Ebből következően a tagállamoknak, illetve az érintett uniós intézményeknek is alapvető érdeke, hogy akár hosszas viták után is időben – még az előző pénzügyi tervezési időszak vége előtt nem kevesebb mint fél évvel – létrejöjjön a következő időszakra szóló intézményközi megállapodás, illetve a többéves pénzügyi tervre vonatkozó rendelet. Ennek fontossága mind politikai, mind költségvetési és jogi szempontból is elvitathatatlan²⁴⁸. Ugyanakkor az az automatizmus, amelyet ez a rendszer megteremtett számos problémát is eredményezett, hiszen az automatikus újraelosztás, amely gazdasági racionalitása abban állna, hogy a gazdagabb (általában nettó befizető) tagállamok felől a szegényebb (általában nettó haszonélvező) tagállamok felé csatornázza a forrásokat – figyelemmel a későbbi költségvetési vitákra – nem igazán működött/ik tökéletesen²⁴⁹.

Az új, a 2007-13 közötti időszakra vonatkozó intézményközi megállapodás előkészítésével és elfogadásával kapcsolatos egyeztetések és viták alapját a Bizottság 2004. februárjában közzétett, Közös jövőnk építése – A kibővített Európai Unió politikai kihívásai és költségvetési eszközei 2007-2013 című közleménye²⁵⁰, valamint ugyanezen év júliusában közzétett A 2007-2013 közötti időszakra szóló pénzügyi terv²⁵¹ címet viselő közleménye jelentette.

A bizottsági közlemények nem csupán a pénzügyi perspektíva megújítására tettek javaslatot, hanem a Lisszaboni stratégiának megfelelően új prioritások jelentek meg a közleményekben és ennek megfelelően a tervezet egyúttal a pénzügy perspektíva struktúráját is jelentősen átalakította. (Maga az új struktúra a viták során nem változott). A pénzügyi perspektíva belső struktúrájának lényege, hogy évenkénti bontásban a fő prioritásoknak megfelelően történik a kötelezettségvállalási előirányzatok felső határának meghatározása. A 2000-2006 közötti tervezési időszakban nyolc ilyen fő kategóriát tartalmazott a középtávú pénzügyi terv (illetve az azt magában foglaló intézményközi megállapodás I. és II. melléklete):

1. Mezőgazdaság:

1a. Közös agrárpolitika;

1b. Vidékfejlesztési kiadások és kísérő intézkedések;

2. Strukturális és kohéziós politika:

2a. Strukturális alapok;

2b. Kohéziós Alap;

3. A strukturális és kohéziós politikán kívüli belső politikák;

4. A külső – harmadik államokkal kapcsolatos – műveletek;

5. Igazgatási előirányzatok;

6. Tartalékok;

7. Az előcsatlakozási stratégia finanszírozása;

• 
  a monetáris tartalék, amelynek célja, hogy az agrárpiaci költségek vonatkozásában felmerülő dollár/euro árfolyamváltozásból eredő többletkiadásokat fedezze (a 2000-2002 közötti időszakban);
  
• 
  a sürgősségi segély tartalék, amely gyors reagálást tesz lehetővé a nem tagállamok sürgősen felmerülő támogatására (pl. katasztrófák esetén);
  
• 
  garancia tartalék, amely a nem tagállamokkal megkötött kölcsön műveletek kockázatainak biztosítékául szolgál.
  

1) A fenntartható fejlődés célkitűzésének elérése, és e célból mozgósítva a gazdasági, szociális és környezeti politikákat, beleértve a versenyképességet, a kohéziót, a fenntartható gazdálkodást és a természeti erőforrások védelmét.

2) Az európai polgárság intézményének kiteljesítése, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozása.

3) Az Európa Unió globális partneri szerepkörének megerősítése.

A pénzügyi perspektíva a három fő prioritást négy előirányzat-csoportba sorolva tartalmazza, amely egyúttal azt is eredményezi, hogy jelentősen átalakult pénzügyi perspektíva belső struktúrája. Emellett további két előirányzat-csoportot képeznek az igazgatási kiadások és a 2007-ben csatlakozott két új tagállam (Románia és Bulgária) számára biztosított kompenzációk). Ennek megfelelően hat fő előirányzat-csoportot tartalmaz a 2006-os középtávú pénzügyi perspektíva²⁵⁴.

A középtávú pénzügyi terv belső struktúráját sem határozta – és ma sem határozza – meg semmilyen jogszabályi előírás. Ez az előkészítés során viszonylag nagy rugalmasságra ad lehetőséget a tartalmi kérdéseket illetően. Fontos jellemzője azonban az intézményközi megállapodásoknak, hogy az aláírás után az egyes előirányzat-csoportok között nem volt lehetőség – formális módosítás nélkül – az átcsoportosításra. Az előirányzat-csoportok sorrendje nem jelent egyben fontossági sorrendet is.

A pénzügyi perspektíva prioritásaira az erre vonatkozó javaslatot tartalmazó közleményben a Bizottság tesz javaslatot. A Bizottság mozgástere azonban nem teljesen korlátlan, előfordulhatnak – és ténylegesen vannak is – olyan determinációk, amelyek egyes területek költségvetési helyzetét hosszabb-rövidebb időre érinthetetlenné, megváltoztathatatlanná teszik. A leglényegesebb ilyen determináció a KAP 2002-2003-as reformja, amely a pénzügyi mozgásteret hosszú távon egyértelműen meghatározta²⁵⁵. E körülmények figyelembe vételével a négy nagy előirányzat-csoport a következő területeket fogja át:

1. Fenntartható növekedés: A Bizottság a lisszaboni célkitűzések²⁵⁶ megvalósítása és megerősítése céljából a versenyképesség és a kohézió egymást kölcsönösen erősítő aspektusait hangsúlyozza az európai polgári jólét fenntartható ütemű javításának érdekében, amelynek feltételei a következők:

• 
  az Európai Unió átalakítása egy lendületes, tudásalapú, és növekedés-szempontú gazdasággá;
  
• 
  a kohézió még szorosabbá fűzése a kibővített Unióban;
  
• 
  a mezőgazdaság versenyképességének megerősítése, a vidékfejlesztés serkentése, a halállomány fenntartható kiaknázásának és a környezet mindségének megóvása.
  

2. A természeti erőforrások kezelése és megőrzése: Ezen előirányzat-csoport foglalja magában a Közös Mezőgazdasági Politikával kapcsolatos kiadásokat (a közvetlen kifizetéseket, és a vidékfejlesztési támogatásokat is ideértve), valamint a más politikákhoz nem kapcsolódó környezetvédelmi kiadásokat. Az előzőhöz hasonlóan ezen előirányzat-csoport is két részre oszlik:

A KAP finanszírozásának forrását 1962 óta képező Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap 2006 végével megszűnt, helyét a két új eszköz az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap vette át²⁵⁸. A közös halászati politika finanszírozásának korábbi eszközét, a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt pedig az Európai Halászati Alap váltotta fel.

3. Az uniós polgárság, a szabadság, a biztonság és a jog érvénysülése előirányzat-csoport fő finanszírozási területei: a mozgás szabadsága, a külső határok, a menekültügy, a bevándorlás, az egészségügy, a fogyasztóvédelem, a biztonság (bűnmegelőzés), az élelmiszer-biztonság, a fogyasztóvédelem, a fő veszélyekre való felkészülés és gyors reagálás, az alapvető jogok és a jog érvényesülésének elősegítése).

4. Az EU, mint globális partner előirányzat-csoport felöleli az EU teljes külkapcsolati eszközrendszerét. Fő finanszírozási területek: az előcsatlakozási eszköz (IPA), szomszédsági és partnerségi eszköz, fejlesztési és gazdasági együttműködési eszköz, humanitárius segítségnyújtás, közös kül- és biztonságpolitika, külső fellépésekre képzett garanciaalap céltartaléka. A korábban (2004-ben) csatlakozott tagállamok részére biztosított előcsatlakozási támogatási eszközök megszűntek, helyüket az új egységes előcsatlakozási eszköz vette át²⁵⁹.

A pénzügyi perspektíva elfogadása nem volt különböző vitáktól és nézeteltérésektől mentes. A viták kiindulópontja még a bizottsági közlemények közzététele előtt, 2003. decemberében Ausztria, Németország, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia és Svédország által a Bizottság elnökének írt levél – a hatok levele –, amelyben a tagállami államháztartási pozíciók konszolidálására hivatkozva a GNI 1 %-ában javasolták meghatározni a pénzügyi perspektíva szerinti éves átlagos kiadások felső határát. Maga a levél pontosan nem határozta meg, hogy az 1 %-os felső határt pontosan mire érti (saját forrásokra, vagy a kötelezettségvállalási előirányzatokra), ami több félreértésre is vezetett. A Bizottság a 2004 júliusában közzétette, a pénzügyi perspektívára tette javaslata részleteit kifejtő közleményében reagált a „Hatok” 1 %-os javaslatára. E közleményében a Bizottság rámutatott, hogy „[A]z EU költségvetésének volumene korlátos, de várható kihatása jelentős. A nemzeti költségvetésekhez képest, melyek a nemzeti jövedelem átlagosan 45%-át emésztik fel, az EU költségvetése alig haladja meg az 1%-ot. A nemzeti költségvetések folyamatosan nőnek, az EU költségvetésének növekedési üteme az elmúlt hét évben kevesebb, mint fele volt a tagállamokéinak”. Ezzel a Bizottság lényegében kifejezte azon álláspontját, hogy indokolatlannak tartja, és ezért ellenzi a közös költségvetés visszafogását. Sokkal inkább a közös költségvetés növelését javasolja a tagállamok gazdasági tevékenységének javítása, a természeti erőforrások jobb kihasználása, az uniós polgárság intézmények kiteljesítése (pl. terrorizmus elleni harc, az illegális bevándorlás kezelése, fogyasztói érdekek, közegészség védelme), valamint külpolitikai fellépési lehetőségei javításának érdekében. A „Hatok” levelének legfontosabb üzenete nem a kiadások felső határának pontos meghatározása volt, hanem sokkal inkább a kérdés megközelítése, vagyis ne a közösségi politikákhoz kapcsolódjanak a finanszírozási igények, hanem a közös költségvetésnek legyen meghatározó szerepe a közösségi politikákkal szemben²⁶⁰.

A 2007-13 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva tagállamok közötti vitáiban különböző tagállami érdekek és tagállami érdekszövetségek céljait, igényeit figyelembe véve kellett megegyezésre jutni. A vitákat nem csak egyszerűen a „nagy” tagállamok érdekei, vagy a nettó befizetők és haszonélvezők eltérő igényei befolyásolták, hanem egy sokkal komplexebb érdekrendszer alakult ki. Mindez nem meglepő, hiszen az első és második perspektíváról csak 12, a harmadikról 1997-99-ben 15, a mostaniról a 2004-es csatlakozások után már 25 tagállamnak kellett egyezségre jutnia! A vitákban elfoglalt álláspontok alapján a tagállamok négy nagy csoportba voltak sorolhatók, de természetesen voltak olyan tagállamok, amelyek különböző érdekeik alapján különböző csoportokba is besorolhatók voltak.

Az első nagy csoportot a nettó befizetők képezik: Ausztria, Németország, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia és Svédország – vagyis a „hatok”. Alapvető általános céljuk a költségvetési pozíciójuk javítása, emellett Nagy-Britanniát külön motiválta a költségvetési visszatérítés (UK rebate) megőrzésének célja. A második nagy csoportot a regionális politika haszonélvezői – Spanyolország, Portugália, Görögország, valamint a 2004-ben csatlakozott 10 új tagállam – képezték, akik döntően a közös költségvetés nettó kedvezményezettjei is. Alapvető céljuk a korábbi regionális politikai (a strukturális alapokból és különösen a kohéziós alapból származó) támogatások szintjének és rendszerének megőrzése volt. Ebben jelentős kihívást jelentett számokra a „hatok” levele, mivel a kiadások jelentős csökkentése alapvetően a regionális támogatások csökkentését eredményezte volna. (A KAP 2003-as reformja a vitákból lényegében kiemelte a mezőgazdasági támogatások területét). Az e körbe tartozó tagállamoknak egyszerre kellett szembenézniük azzal, hogy egyrészt a nettó befizetők megkérdőjelezték a kohéziós támogatások célját képező infrastrukturális fejlesztések versenyképesség-növelő hatását, időszerűségét, továbbá a szociális kohézió fontosságát a gazdasági versenyképesség-növelés fontosságához képest, másrészt a bizottsági javaslatba bekerült versenyképességi támogatások új forrásokat igényeltek, amelyeket a költségvetés összegének növelése nélkül csak más kiadások csökkentésével lehet biztosítani. A harmadik csoportot a visegrádi országok képezték, amelyek síkra szálltak a szolidaritás elve alapján a csatlakozással megnövekedett gazdasági-társadalmi különbségek csökkentése érdekében, valamint azzal kapcsolatban, hogy az új területekre szánt kiadások, illetve ezek növelése semmiképpen se a kohéziós politika rovására történjen. A negyedik – legkevésbé markáns – csoportba azon tagállamok sorolhatók, amelyek az általánosan elismert (és egyik, tagállam által sem vitatott) a lisszaboni célok elérését a versenyképesség javítását célzó közösségi pénzügyi eszközökkel (illetve ezek növelésével) látták elérhetőnek²⁶¹.

A luxemburgi elnökség 2005 júniusában, az Európai Tanács ülésén kísérletet tett a politikai megállapodás tető alá hozására, de az akkor nem járt sikerrel. A tagállamok közötti politikai megállapodás csak egy fél évvel később, a 2005 decemberi Európai Tanács ülésen született meg. A megállapodásnak azonban nagy ára volt, amint arra a Parlament későbbi, a saját forrásokkal kapcsolatos jelentése is rámutatott. E jelentésben a Parlament erős kritikával illette az elfogadott pénzügyi csomagot, amely a bevételi oldalon számos kivételt, a kiadási oldalon pedig kompenzációs "ajándékokat" tartalmazott egyes tagállamok számára. A Parlament elfogadhatatlannak tartotta a tagállamoknak a közösségi pénzügyekhez való olyan hozzáállását, hogy valamennyi tagállam egyetért ugyan egyes fontos közösségi tevékenységeket, például a Galileo-programot vagy a transzeurópai hálózatokat illetően, és ambiciózus célkitűzéseket állapítanak meg pl. a göteborgi és a lisszaboni célkitűzések vagy a millenniumi célkitűzések tekintetében, de amikor a költségvetési kérdésekről kell dönteni, semelyik tagállam nem akarja ezeket közösségi programokat finanszírozni²⁶². Egyes, a témát főként gazdasági oldalról megközelítő kutatók rámutatnak, hogy a költségvetési megállapodások egészen addig, amíg a közös költségvetés – és azzal összefüggésben a KAP, valamint a regionális támogatások – jelentős és érdemi reformjára sor nem kerül, igen nehéz során fognak megszületni. Addig, amíg a viták során a fő témák az egyes tagállamok számára fontos egyedi követelések – és különösen a nettó pozíció²⁶³ – kérdései körül, és nem az Európát érintő alapvető kérdésekről folyó a viták állandósulnak, de nem szolgálják Európa valódi érdekeit és céljait²⁶⁴ (amelyeket egyébként a Lisszaboni célkitűzések keretében meglehetősen egyértelműen meghatároztak)²⁶⁵.