Doktori iskola

A Bíróságnak legelőször 1976-ban egy előzetes döntéshozatal keretében elé terjesztett kérdés alapján kellett a saját források beszedésével és a Közösségek rendelkezésére bocsátásával kapcsolatban állást foglalnia¹⁵⁸. Az elé terjesztett kérdés a közös vámtarifa hatálya alá tartozó áruk csempészetével összefüggésben merült fel egy olasz bíróság előtti eljárásban, mégpedig azért, mert az olasz jog szerint a sértett felet értesíteni kell(ett) a büntető eljárás megindításáról annak érdekében, hogy az a keletkezett kárának megtérítését érvényesíteni tudja. Az olasz bíróság azt a kérdést tette fel, hogy vajon ilyen esetben csak a Közösséget, vagy a Közösséget és a tagállamot együttesen kell-e sértett félnek tekinteni, abból a szempontból, hogy kinek kell lehetőséget biztosítani az elkerült vámfizetési kötelezettség megtéríttetésére. Maga a feltett kérdés önmagában is utal arra, hogy az 1970-es évek közepén még mennyire újszerű volt a rendszer és talán maguk a tagállami bíróságok sem voltak teljesen tisztában a működésével. A Bíróság ezért egyértelművé tette, hogy „a közösségi jog jelen állapotában csak a tagállamok és az ő hatóságaik jogosultak a tagállami bíróságok előtt eljárásokat kezdeményezni a saját forrásokat képező közösségi bevételek megfizettetése céljából”.

Nem sokkal később a Bizottság tagállami kötelezettség elmulasztása miatt keresetet nyújtott be a Bírósághoz az Olasz Köztársaság ellen, amelyben annak megállapítását kérte, hogy – megintcsak csempészettel kapcsolatban – Olaszország nem működött együtt a Bizottsággal és az alapüggyel kapcsolatos tagállami vizsgálatba a Bizottságot nem vonta be megfelelően és nem adott át számára minden kért információt¹⁵⁹. A probléma hátterében az állt, hogy a Bizottság által az olasz hatóságoknak jelzett csempészet-gyanús ügylet kivizsgálása során az olasz hatóságok időközben büntető-eljárást indítottak, és az annak keretében megszerzett információkat nem kívánták a Bizottság rendelkezésére bocsátani. A Bíróság megállapította, hogy a tagállamok kötelezettsége a saját források megállapítása, a Közösségek rendelkezésére bocsátása, és ellenőrzések lefolytatása, amely utóbbiba a Bizottság beavatkozhat. A Bíróság megállapította azt is, hogy a Bizottság indokolt kérelmére a tagállam köteles kiegészítő vizsgálatot lefolytatni, valamint kérésére együttműködni a Bizottsággal az ellenőrzés során. A Bizottság keresetének egyik fő kérdése az volt, hogy az olasz hatóságok ne teljesítették együttműködési kötelezettségüket azzal, hogy a kért információkat nem bocsátották a Bizottság rendelkezésére. A Bíróság megállapította, hogy a büntetőeljárás keretében beszerzett információk privilegizált helyzetben vannak, a közösségi jog nem teszi a tagállamok kötelezettségévé az ilyen információk átadását a Bizottságnak, feltéve ha a Bizottság ebből a szempontból ugyanolyan korlátozások alá esik, mint bármely más tagállami hatóság.

Ezen ítélet meghozatalát követően nem sokkal ismételten egy olasz bíróság fordult ezúttal előzetes döntéshozatalt kezdeményezve az Európai Bírósághoz¹⁶⁰. Az olasz bíróság, amely előtt az alapügy folyamatban volt az a kérdést tette fel, hogy „[A]z EK-Szerződés 177. cikkének alkalmazásában, ahol import (…) tekintetében valamely állam nemzeti hatóságai olyan összegeket vetettek ki, amelyeket nem kellett volna, vagy másrészről, nem vetettek ki olyan összegeket, amelyeket viszont ki kellett volna vetniük az adott ágazatban alkalmazandó közösségi rendelkezések szerint, a Bíróság által utóbb meghozott értelmező ítélet alkalmazható-e a tagállam belső jogrendszerén belüli jogviszonyokra vagy sem, vagy az csak bizonyos határidőktől és meghatározott feltételektől függően alkalmazható: ha az utóbbi helyzet áll fenn, melyek ezek a határidők és feltételek? (…) A közösségi jog tiltja-e vagy megköveteli, vagy azzal kapcsolatban irreleváns, hogy az ilyen jogviszonyok tekintetében az érintettek a nemzeti jog alapján jogosultak eljárást indítani, hogy a Bíróság ítéletében előírt értelmezés alapján igényeljék vagy megtéríttessék a be nem szedett, vagy a tévesen kifizetett összegeket?”

Az 1980-as évek közepétől kezdve több alkalommal előfordult, hogy valamely tagállam különböző okokból nem tett kellő időben eleget a saját források Közösségek rendelkezésére bocsátási kötelezettségének. A Bíróságnak a Bizottság keresete alapján az ilyen tagállami magatartás következményeiről kellett határoznia.

Ezen ügyekben a Bíróság megállapította, hogy az adott tagállam megsértette a közösségi jogot azzal a mulasztásával, hogy a saját forrásokat nem bocsátotta időben a Közösségek rendelkezésére (nem utalta át a Bizottság számlájára), és a Bíróság mindemellett késedelmi kamat fizetésére is kötelezte a mulasztó tagállamot¹⁶¹.

Előfordult olyan eset, amikor a Bíróságnak kellett megállapítania, hogy valamely tagállam helytelen mértékű mezőgazdasági lefölözést alkalmazott egyes áru Közösségen belüli szabadforgalomba bocsátása során anélkül, hogy meggyőződött volna az általánosnál alacsonyabb mértékű lefölözés jogszerű alkalmazásának lehetőségéről, amely az eredményezte, hogy az ebből eredő saját forrásokat nem bocsátotta a Közösségek rendelkezésére¹⁶².

Más ügyben a Bíróság megállapította, hogy elválaszthatatlan kapcsolat van a saját források megállapítása, ezeknek a Közösség javára megadott határidőn belüli jóváírása (átutalása), valamint a késedelmi kamat megfizetésének kötelezettsége között. A kamatok – a vonatkozó jogszabályi rendelkezések szerint¹⁶³ – bármilyen késedelem esetén, így attól függetlenül járnak, hogy a Bizottság javára a jóváírás miért történt késedelmesen. A mulasztást olyan esetben is megállapította a Bíróság, amikor a Bizottság a saját források bizonyos részének – cash-flow problémák miatti – előzetes rendelkezésre bocsátását írta elő (amelyre egyébként jogszabályi felhatalmazása volt), és amelyet valamely tagállam nem teljesített¹⁶⁴.

4.2.3 A hozzáadottérték-adó harmonizációja és a saját források

A vámbevételek mellett az Áfa-forrás alapjának megállapításával, illetve az Áfa-forrás Közösségek rendelkezésére bocsátásával kapcsolatban is több ügyben kellett a Bíróságnak döntést hoznia. Az Áfa-forrás alapjának egységes meghatározása alapvető fontosságú a tagállamok egyenlő kezelése szempontjából. E kérdés abból a szempontból vet fel problémákat, hogy az egyes tagállamoknak lehetőségük van az adókulcsok, illetve a mentességek körének egymástól eltérő meghatározására, amely nyilvánvalóan hatással van az Áfa-bevételek összegére, és amely megköveteli a tagállamok az egységes számítási alap meghatározása érdekében korrekciókat hajtsanak végre az őket terhelő Áfa-forrás alapjának meghatározásakor figyelemmel a fenti körülményekre.

A Bíróság az Áfa-forrás alapjának meghatározását érintő első ítéletében¹⁶⁵ azt emelte ki, hogy a tagállam nem sérti meg jogszabályi kötelezettségeit, ha az Áfa-forrás alapjának meghatározáskor a beszámítandó adómentes ügyletek összegének kiszámítása során levonja ezen ügyletekből származó forgalomból a bevételeket terhelő Áfa összegét, annak érdekében, hogy megkapja az Áfa-forrás alapjának összegét, amely egyenlő a szóban forgó ügyletek tárgyát képező áruk és szolgáltatások nettó beszerzési értékével, valamint ezen ügyletekben realizált hozzáadott értékkel, és amely számítási alap független a bevételeket terhelő Áfa mértékével.

Adózási szempontból is érdekes kérdéseket vetett fel az a Franciaországot érintő ügy¹⁶⁶, amelynek alapkérdése az volt, hogy Franciaország kontinentális része és Korzika szigete között lebonyolított szállítások Áfa kötelesek-e, és ekként az ebből származó forgalom az Áfa-forrás alapjába beleszámítandó-e, vagy sem. Franciaország ezen szállításokat nem adóztatta és nem is vette figyelembe az Áfa-forrás alapjának számítása során. A Bizottság ezért keresetet nyújtott be Franciaország ellen, amelyben annak megállapítását kérte, hogy ugyan Franciaország egyedi mentesség alapján nem adóztatja a kontinentális területe és Korzika közötti szállításokat, de e mentesség keretében lebonyolított forgalmat az Áfa-forrás alapjának meghatározása során figyelembe kellett volna vennie. A Bíróság – Franciaország érvelését elfogadva – megállapította, hogy e szállításokból eredő forgalom nem egyedi mentesség alapján nem kerület bele az Áfa-forrás alapjába, hanem azon az alapon, hogy az Áfa alapját a tagállamok területén – határain belül – történő szállítások ellenértéke képezi, a határokon kívül történő szállítások viszont nem. E körbe tartoznak a nemzetközi vizeken és nemzetközi légtérben történő, így Franciaország kontinentális területe és Korzika közötti szállítások is. Erre figyelemmel pedig Franciaország számára a közösségi jogsértést nem lehet megállapítani.

Az Áfa-forrás alapjának meghatározásával összefüggésben az 1990-es végén került a Bíróság elé több egymáshoz nagyban hasonló, mégis egymástól végeredményében mégis alapvetően eltérő eset, amely a hatodik Áfa irányelvben előírt harmonizációs kötelezettség megsértésének kérdésén alapult¹⁶⁷. Autópályadíj fizetése ellenében közúti infrastruktúrák rendelkezésre bocsátása a hatodik Áfa irányelv értelmében ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatás. Az ügyekben alapkérdésként merült fel, hogy az autópálya használat biztosítása, illetve annak díja gazdasági tevékenység, vagy hatósági tevékenység ellenértékének minősül-e és ekként adómentes szolgáltatás-e. A Bíróság megállapította, hogy ahhoz, hogy a hatodik Áfa-irányelv értelmében a hatóságként folytatott tevékenységek vagy ügyletek tekintetében a közjogi szervezetek ne minősüljenek adóalanynak, két feltételnek kell együttesen teljesülnie: az adott tevékenységet közjogi intézménynek kell végeznie és a tevékenység gyakorlása során annak hatóságként kell eljárnia. Ez utóbbi feltétel tekintetében a közjogi intézmények akkor végeznek egy tevékenységet „hatóságként”, ha ezt a kifejezetten rájuk vonatkozó jogi szabályozás keretében teszik kivéve, ha ugyanolyan feltételek mellett végeznek egy tevékenységet, mint a magánjog hatálya alá tartozó gazdasági szereplők. A Bíróság megállapította, hogy a közjogi szervezetek kizárólag a hatósági tevékenységek vagy ügyletek esetében nem minősülnek adóalanynak. Nagy-Britannia, valamint Írország esetében azonban az autópályák üzemeltetését magángazdasági szereplők végezték, az ő tevékenységük nem tartozik a közhatalom jellemző felelősségi körébe. A Bíróság rámutatott arra is, hogy azt, hogy a közjogi szervezetek nem minősülnek adóalanynak, szükségképpen szűken kell értelmezni. Ekként az autópályadíj fizetése ellenében közúti infrastruktúrák rendelkezésre bocsátása Nagy-Britanniában és Írországban a hatodik irányelv alapján ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatásnak tekintendő. A Bíróság ítéleteiben rögzítette, hogy a hatodik Áfa-irányelv rendelkezéseivel ellentétben az Egyesült Királyság és Írország nem alkalmazta a fizetős utakon és hidaknál beszedett autópályadíjakra a hozzáadottérték-adót, és nem bocsátotta a Bizottság rendelkezésére a saját források összegeit és az e jogsértés miatt járó késedelmi kamatokat, megszegték a vonatkozó közösségi jogszabályokból fakadó kötelezettségeiket. Ezzel szemben a Görög Köztársaság esetében a Bíróság azt állapította meg, hogy az érintett görög szerv közjogi jogi személy, és bizonyítottnak látta, hogy tevékenységét egyedi rá vonatkozó szabályozási környezetben folytatja, amely körülmények megalapozzák az Áfa hatálya alóli kivétel jogszerű alkalmazását.
4.3 A saját források rendszerének belső szerkezete a számok tükrében

A szabályozás áttekintése után érdemes néhány pillantást vetni a konkrét számokra is:

A táblázat az egyes saját források arányát mutatja az összes saját forrás alapú bevételen belül. Láthatjuk, hogy az egyes források aránya az összes saját forráson belül igen jelentősen megváltozott az elmúlt 13 évben, különösen 2002-től kezdődően. Mint a számadatokból kitűnik a közös költségvetés bevételei között a vám jellegű források enyhén, ugyanakkor az Áfa-forrás aránya jelentősen csökkenő tendenciát mutat. Ennek ellensúlyozása végett a GNP/GNI-forrás részaránya pedig egyre inkább növekszik és mára a saját források közel háromnegyedét ez a forrás adja. Mindez a gyakorlatban oda vezet, hogy az EU közös költségvetését meghatározó mértékben újra lényegében a tagországok közvetlen transzfereiből finanszírozzák¹⁶⁹. Ez a folyamat viszont könnyen aláássa az Unió saját forrásokra épülő költségvetési gazdálkodásának elvét és az EU finanszírozási autonómiáját¹⁷⁰, hiszen a saját források jellegének elvi alapjait kérdőjelezi meg, hogy a költségvetés összfinanszírozásának döntő többsége újra – lényegét tekintve – tagállami hozzájárulásból származik, bár kétségtelenül a közösségi jogszabályba – a saját forrásokról szóló tanácsi határozatba – foglalt előírásokon alapszik. Önmagában az, hogy egyfajta befizetési kötelezettséget közösségi jogszabály ír elő nem garantálja a közös költségvetés finanszírozásának autonómiáját, hiszen a tagállami közvetlen hozzájárulások rendszere is kötelező erővel rendelkező közösségi jogszabályon alapult, a hozzájárulásoknak a Közösségek rendelkezésére bocsátásával kapcsolatban mégis adódtak problémák. Mindez szükségessé teszi a rendszer működésének átgondolását, amelynek különös aktualitást ad, hogy ugyan a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó középtávú pénzügyi terv alapján nem került sor a saját források rendszerének érdemi reformjára, a 2007-es saját források rendszeréről szóló tanácsi határozat azonban előírja a Bizottság számára, hogy jelentés formájában terjessze elő reformjavaslatait 2008-2009 folyamán.

Az Európai Tanács az 1999. március 24-i és 25-i berlini ülésén többek között arra a következtetésre jutott, hogy a Közösségek saját forrásainak rendszere legyen igazságos, átlátható, költség-hatékony, és egyszerű. Lényeges követelmény továbbá, hogy alapuljon olyan követelményeken, amelyek az egyes tagállamok hozzájárulási képességét legjobban figyelembe veszik. Érdemes röviden megvizsgálni, hogy e követelményeknek a 2007-es saját források rendszeréről szóló tanácsi határozat mennyiben tesz eleget a 2000-es határozathoz képest.

Az igazságosság követelményét a tagállamok a közös költségvetés finanszírozásáról szóló vitákban speciálisan értelmezik, mégpedig akkor tartják számukra igazságosnak a rendszert, ha nettó költségvetési pozíciójuk az előzetes elvárásaiknak megfelelően alakul. A 2007-13 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva elfogadásának egyik alapkérdése volt, hogy a legnagyobb nettó befizetők (az Egyesült Királyság mellett Németország, Hollandia, Ausztria, és Svédország) számára a többi tagállam hozzájárul-e a korábbiakban bemutatott „kedvezmények” nyújtásához.

Az átláthatóság és egyszerűség követelményeinek teljesülését is igencsak árnyalja az egyes tagállamoknak biztosított eltérítés az általános szabálytól. Az Egyesült Királyság részére biztosított korrekció bevezetése (1985) óta a különböző korrekciós igények egyre csak szaporodnak. Először Németország, majd a már említett további három tagállam is ilyen igényekkel lépett fel, amelyet – az egyhangú döntéshozatal következtében – a többi tagállam – a tanácsi döntéshozatalban, illetve az intézményközi megállapodás megkötése során – kénytelen volt elfogadni. Mindez az egész rendszert rendkívül megbonyolítja¹⁷¹.

Ehhez kapcsolódik a tagállamok teherviselő képességének kérdése. A 2007-es saját forrásokról szóló határozat amellett, hogy fenntartja az Egyesült Királyság számára biztosított visszatérítést, további kompenzációt biztosít az említett másik négy tagállam számára. A hivatalos állásfoglalás szerint az Európai Tanács általános célja a 2005. december 15-16-i ülésén az volt, hogy a méltányosság érdekében kizárja annak lehetőségét, hogy egy tagállamra a viszonylagos jólétéhez képest túlzott költségvetési teher nehezedjék¹⁷². Erre a méltányos elbánásra figyelemmel került sor különböző összegű korrekció meghatározása összesen öt tagállam számára. A Számvevőszék a saját források rendszeréről szóló (2007-es) tanácsi határozatra irányuló javaslatra adott véleményében rámutatott, hogy a deklarált cél és az előterjesztett javaslat – majd a később elfogadott határozat – nem határozza meg a konkrét kritériumokat arról, hogy a költségvetési teher mikor túlzott, nem létezik megfelelő ellenőrzési rendszer, amely figyelemmel kísérné, hogy indokolt-e a korrekció további fenntartása, továbbá nem létezik olyan mechanizmus, amely a név szerint említett tagállamok mellett – a feltételek fennállása esetén – lehetővé tenné a korrekcióban való részesülést. A Számvevőszék külön kiemelte azt, hogy „az a körülmény, miszerint a javaslatban a korábbinál több az egyes tagállamokra vonatkozó külön rendelkezés, fokozza a helyzet bonyolultságát. Összességében így az új rendelkezések még e jelenlegi (megj.: a 2000-es saját források rendszeréről szóló) határozaton alapuló rendszernél is bonyolultabbnak, homályosabbnak ítélhetők”¹⁷³. A rossz példa tehát „ragadós” és a döntéshozatali rendszer jellegéből következően az ilyen igényekkel szemben sem az uniós intézményeknek, sem a többi tagállamnak nem áll semmilyen eszköz a rendelkezésére. Ez abból a szempontból is problémákat okozhat, hogy egyes tagállamok akár nem teljesen megalapozott igények alapján is kompenzációban részesülhetnek. Erre a jelenlegi rendszerben a legegyszerűbb példa Nagy-Britannia, amely ma az egyik legnagyobb egy főre eső jövedelemmel rendelkező tagállam¹⁷⁴. E példából kiindulva egyszerűen belátható, hogy a „juste retour” könnyen „unjuste retourrá” válhat. Ennek ellenére a Brit-visszatérítés rendszerének megváltoztatására – ha az Nagy-Britannia pénzügyi helyzetének romlásával jár – az egyhangú tanácsi szavazási követelmény miatt nem igazán lehet számítani¹⁷⁵.

Végül a költséghatékonyság követelménye alapvetően érvényesül a jelenlegi rendszerben. Az Áfa- és a GNI-forrás – mind a közösségi intézmények, mind a szakirodalom szerint – lényegét tekintve a tagállamokból származó költségvetési transzfernek tekinthetők¹⁷⁶. A hagyományos források beszedése pedig nem jár extra költségekkel, még akkor sem, ha ezen a jogcímen a beszedett összegek 25 %-át a tagállamok a beszedés költségei visszatarthatják. Mint már fentebb utaltam rá, a Számvevőszék e költségátalány fenntartását már több alkalommal kifogásolta, érdemi változtatásra azonban a 2007-es saját források rendszeréről szóló határozat megalkotásakor – illetve az megelőzően a 2006-os Intézményközi Megállapodás megkötésekor – sem került sor.

5. A saját források rendszere a jövőben
A saját források rendszerének jövőjével kapcsolatban jelenleg több lehetséges elképzelés is napirenden van. Mind a Bizottság, mind az Európai Parlament tett már le az elmúlt néhány évben javaslatokat az asztalra, amelyeket kiegészített(ek) a Bizottság munkatársai, illetve más szakértők által készített javaslatok, elemzések. Mindegyik munkában közös, hogy nem teszik le a garast valamely konkrét reformelképzelés mellett, hanem azt követően, hogy bemutatják a jelenlegi rendszer problémáit, hiányosságait – amelyeket én is megpróbáltam a fentiekben jelezni –, több megoldási javaslatot vázolnak fel a Tanács, illetve a tagállamok számára.
5.1 A Bizottság 2004-es javaslata

Többeket bizakodással töltött el, hogy a Bizottság 2004-ben elkészített egy részletes elemzést és előterjesztett egy új saját források rendszerére vonatkozó reform-javaslatot, ezt azonban a Tanács és a tagállamok nem igazán vették figyelembe, hanem lényegét tekintve a korábbi rendszer fenntartása mellett döntöttek.

Mielőtt a reform konkrét lehetőségeire rátérnénk az egész rendszerrel kapcsolatban érdemes azt a kérdést feltenni, hogy mit lehet egy ekkora, a Közösség tagállamai által megtermelt GNP legfeljebb 1,24%-át újraelosztó költségvetéssel gazdaságpolitikai szempontból kezdeni, különösen is figyelembe véve azt a körülményt, hogy egy-egy tagállamban az újraelosztás aránya az adott állam által előállított GNP 30-60%-a között mozog. Anélkül, hogy ennek közgazdasági hatását, szerepét elemeznénk, ezzel kapcsolatban fontos szem előtt tartani, hogy a saját források felső plafonját a jelenleg tagállamok által megtermelt GNP 1,24%-ában maximáló rendelkezés mögött nem gazdasági, hanem egyértelműen politikai döntés húzódik. A rendszer ugyanis nem úgy lett kialakítva, hogy előbb számba vették a feladatokat, és az ahhoz szükséges finanszírozási igényeket, hanem a Tanács keretében – egyhangú döntéshozatal során és az egyes tagállamok utólagos jóváhagyásával – a tagállamok előbb meghatározták, hogy mennyi forrást hajlandóak biztosítani az Unió részére, és ezután került sor annak megvizsgálására, hogy e forrásokat milyen célokra szükséges illetve célszerű felhasználni.¹⁷⁷ E képet tovább árnyalja, hogy míg a tagállamok költségvetése például az 1996-2002 közötti időszakban 22,9 %-kal nőtt, addig a Közösség költségvetése csak 8,2 %-kal¹⁷⁸.

Mindemellett bonyolítja a helyzetet, hogy az Unió hatáskörei, és egyúttal ellátandó feladatai időről időre folyamatosan bővülnek, míg a költségvetése – a rendelkezésére álló források – közel nem növekednek ilyen mértékben¹⁷⁹. Hasonló kritikus hangot üt meg a Bizottságnak az Európai Unió finanszírozásáról szóló jelentése is, amely kijelenti, hogy a jelenlegi rendszer nem járul hozzá a gazdasági erőforrások EU-n belüli hatékony allokációjához¹⁸⁰. Ebből a nézőpontból szemlélve pedig kicsit meseszerűnek tűnik, hogy a saját források kapcsán egyáltalán a Közösség finanszírozási autonómiájáról beszélünk.

A Bizottsági jelentés – egybehangzóan az Európai Parlament és a Számvevőszék több hivatalos állásfoglalásával – mindemellett kifogásolja a rendszer átláthatóságának hiányát is, tekintettel arra, hogy bár a rendszert a vonatkozó előírások igen részletesen szabályozzák, az adófizetőkkel még sincs közvetlen kapcsolata. Ezt a megállapítást igencsak alátámasztja, hogy bár a saját források közül kettő konkrét fiskális bevételhez kapcsolódik, az Áfa- és a GNI-forrás azonban lényegében alapul szolgáló adójellegű befizetés nélkül kerül át a tagállami költségvetésekből a közös költségvetésbe, ugyanakkor ez a két forrás jelenti az összes közösségi bevétel majdnem 3/4-ét.
5.2 A potenciális reformlehetőségek

Mindezek után tekintsük át, hogy a Tanács – és egyúttal a tagállamok – döntéshozói milyen elvi lehetőségek közül választhatnak a saját források soron következő reformja során. Maga a reform igen komplex döntést fog igényelni, amely két területet mindenképpen érinteni fog. Két olyan területet, amely egymással szorosan összefügg és önmagában külön-külön egyik sem kezelhető:

• 
  milyen forrásokból finanszírozzák a közös költségvetést, és
  
• 
  mi történjen a költségvetési visszatérítések rendszerével.
  

A Bizottság javaslata három fő lehetőséget vett számba:

1. a jelenlegi rendszer fenntartása;

2. egy tiszta GNI-forrás alapú rendszer;

3. fiskális forrásokra épülő rendszer.

E lehetőségek közül a jelenlegi rendszer változatlan fenntartása semmiképpen sem indokolt, éppen azon okokból, amelyek miatt a reform aktuálissá vált.

A tiszta GNI-forrás alapú rendszer kétségtelenül jelentős egyszerűsítést is jelente a tagállamok számára, eliminálná a költségvetési egyensúlyproblémákból fakadó tagállami korrekciós igényeket. Ugyanakkor nem segítene azon a jelenleg is fennálló problémán, hogy a közös költségvetés és az adózói adóbefizetések közötti kapcsolat igen nehezen mutatható ki. Egyúttal az eredetileg csak kiegészítő és kiegyenlítő céllal létrehozott forrás általánossá tételével már a rendszer „saját források rendszerekénti” megjelölése is megkérdőjelezhetővé, és igencsak hasonlóvá válna a kezdeti időszakban alkalmazott tagállami hozzájárulások rendszeréhez. A különbség mindössze annyi lenne, hogy a tagállamok nem egy előzetesen rögzített kulcs szerint, hanem évről évre – a költségvetési eljárás során – a Közösség GNI-jében való részesedésük arányában járulnának hozzá a közös költségvetés finanszírozásához. Ha ezt fogadnák, akkor lényegében a Közösség pénzügyi autonómiája kérdőjeleződne meg, és mivel csak elnevezésében lenne saját forrás, valójában viszont egy tagállami hozzájárulásról lenne szól. Mindezekre tekintettel ezt a lehetőséget a Bizottság sem támogatja.

A harmadik lehetőség a fiskális forrásokra épülő rendszer működtetése, amelyben a jelenlegi részesedésnél sokkal jelentősebb szerepe az adó és vámjellegű forrásoknak, és amelyeknek az az előnye is meg lenne, hogy a Közösség adófizető polgárai és a közös költségvetés közötti kapcsolatot sokkal átláthatóbbá tenné. A Bizottság a hivatkozott jelentésében egy olyan rendszert preferál, ahol a fiskális források aránya a bevételeken belül legalább 50%-os arányt érne el, és a fennmaradó részben – a bevezetésekor szándékolt céllal – helyet kapna a GNI alapú forrás. Fontos kérdés azonban, hogy a fiskális bevételek között egyáltalán milyen bevételek jöhetnek szóba.

E körben elvi lehetőségként az alábbi adófajták képezték a Bizottság munkatársai vizsgálatának tárgyát¹⁸³, ahol a felvetődött lehetőségeket azon szempontokból vizsgálták meg, hogy a potenciális saját forrás

• 
  mennyire biztosítja a Közösségek pénzügyi autonómiáját,
  
• 
  a belőle származó bevételek nagyságát illetően mennyire hatékony a kiadások finanszírozása vonatkozásában,
  
• 
  összegét tekintve mennyire tekinthető stabil bevételnek,
  
• 
  működése mennyire átlátható az adófizetők számára,
  
• 
  beszedési költségei miként alakulnak, és
  
• 
  mennyire eredményezi a jövedelmek hatékony újra elosztását.
  

A hozzáadottérték adó, amelynek kiinduló pontjaként mindenképpen a jelenlegi Áfa-rendszer tekinthető azzal, hogy további harmonizációs lépések szükségesek különösen a 0%-os adókulcs általános megszüntetése, valamint az adólevonási jog feltételeinek további egységesítése terén.

Az európai társasági adó, mint új saját forrás bevezetésének lehetősége már korábban is többször felmerült, de mindezidáig nem valósult meg. Esetleges bevezetése a jelenleginél sokkal mélyebb harmonizációs lépéseket is magával kell hogy, hozzon, hiszen elengedhetetlen az adóalanyok körének, az egységes adóalapnak és az ugyancsak minden tagállamban egységes adómértéknek a meghatározása, amelyekre irányuló eddigi harmonizációs törekvések mindeddig nem jártak sikerrel¹⁸⁴.

Az energia adó, amelyre vonatkozóan a 2004-től hatályos szabályozás¹⁸⁵ szerint az adóztatás kiterjed a legtöbb energiahordozó termékre (szén, földgáz, elektromos áram). A szabályozás megalkotásakor a fő cél nem egy új saját forrás létrehozása volt, de potenciálisan fennáll a lehetőség ilyen célkora való felhasználásnak is.

A dohány és alkoholtermékeket terhelő jövedéki adó mára szinte teljesen harmonizált¹⁸⁶ a Közösségen belül az adómértékeket kivéve. Mindez megkönnyítené saját forráskénti alkalmazását, ugyanakkor nem szabad elfeledkezni arról, hogy ez az adónem jelentős különbséget generálna a befizetői oldalon az egyes tagállamok között például abból adódóan, hogy mekkora különbség van Olaszország és Finnország borfogyasztása és az ebből eredő adóbevételek között.

A seignorage transzfereket terhelő adó, (vagy másnéven inflációs adó) a tagállami nemzeti bankoknak, illetve az EKB-nak a nála elhelyezett kötelező tartalékra fizetett kamat és az ezt meghaladó piaci kamatmérték különbözetéből eredő „nyereségét” adóztatná. Mellette szól egyszerűsége és hatékonysága ellen, hogy kevésbé átlátható és nem túl nagy bevételt jelentene.

A kommunikációs adó tárgyát tekintve kiterjedhetne a telekommunikáció, a közúti és a légi szállítás valamennyi formájára. Tekintettel arra, hogy túl jelentős bevételt nem jelentene, de egyúttal igen nagy volumenű harmonizációt igényelne a bevezetése, túl nagy esély nincs arra, hogy ezen adónem a közeli jövőbe a saját források körébe bekerüljön.

A személyi jövedelemadó a belőle származó bevételeket tekintve sokkal tágabb teret jelentene az előbbi lehetőségeknél, ugyanakkor a részletek meghatározása, harmonizációja (adóalap, adómérték, adminisztrációs kérdések) jelentős nehézségeket okozhatnak.

A pénzügyi ügyleteket terhelő adó tárgya részvényeket és – esetleg kötvényeket – érintő minden egyes tőzsdei tranzakció, illetve ezek értéke lehetne. Bevezetése nem tűnik valószínűnek, tekintettel arra, hogy egyelőre nem lehet pontosan meghatározni a belőle származó bevétel nagyságát, a piaci körülmények miatt nem tűnik túl stabil bevételi forrásnak, az EU polgárainak többsége számára nem lenne igazán átlátható. Ami mellette szól az lényegében egyedül az alacsony beszedési költségei.

A légi közlekedést terhelő környezetterhelési díj lényegében összekapcsolná az EU költségvetés bevételi céljait környezetvédelmi célokkal. Ebből a forrásból azonban túl nagy bevételekre nem igazán tudna a költségvetés szert tenni, és rövid távú bevezetését az is nehezíti, hogy mivel a légi közlekedés egy világméretű piac, csak akkor lehetne hatékonyan alkalmazni, ha erre vonatkozóan egy világméretű nemzetközi egyezményt lehetne megkötni. Az ez irányú politikai döntés azonban mostanában nem tűnik túl esélyesnek.

Az iménti felsorolásból látszik, hogy több lehetőség is mutatkozik a saját források körének bővítésére, átalakítására, de semelyik javaslat sem jelent tökéletes megoldást. Mindegyik mellett és ellen szólnak érvek, de a végső döntés – az egyhangú döntéshozatali rendszerből következően – mindenképpen politikai jellegű lesz, figyelembe véve a potenciális lehetőségeket, a tagállamok „finanszírozási hajlandóságát”, az adóharmonizáció kérdéseit és még számos más szempontot.

Az Európai Bizottság a már hivatkozott jelentésében¹⁸⁷ egyértelműen arra az álláspontra helyezkedik, hogy a megreformált finanszírozási rendszernek a tagállamok és a polgárok együttes hozzájárulására kell épülnie, amelyben – figyelembe véve a jelenlegi politikai szándékokat – a saját források és ezáltal a költségvetés főösszege nem változik, de a források egymás közötti arányaiban az adó alapú saját források részaránya növekedni fog. Természetesen a Bizottság is tisztában van azzal, hogy a legmegfelelőbb adó alapú forrás kiválasztása az adóalap harmonizáció elért mértékétől függ. A Bizottság úgy gondolja, hogy mindehhez célszerűtlen új adókat bevezetni a tagállamokban, de a saját források közé be lehetne integrálni valamilyen formában az energiafogyasztáshoz kapcsolódó adót, vagy annak egy részét. A másik a Bizottság által javasolt lehetőség az Áfa-forrás akként való átalakítása, hogy nem egy statisztikai alapon kiszámolt részesedést kap a közös költségvetés a tagállami költségvetések Áfa-bevételeiből, hanem a nemzeti adókulcs mellett bevezetésre kerülne egy EU-adókulcs is – természetesen a nemzeti adókulcs egyidejű azonos mértékű csökkentése mellett –, amely az adóterhelést nem növelné, de az EU költségvetés finanszírozását átláthatóbbá tenné, és azt ekként közelebb hozná a tagállami adófizetőkhöz. Egy 1 százalékpontos EU adókulcs a közös költségvetés 25 %-ának finanszírozására elegendő bevételt eredményezne. A harmadik, csak hosszabb távon megvalósítható elképzelése a Bizottságnak egy társasági adó forrás bevezetése, amely azonban mindenképpen az adóalap – jelenleg még meg nem valósult – harmonizációját igényli. Ugyanakkor lényeges szempont, hogy a jelenlegi tagállami társasági adóbevételek 25 %-a elegendő lenne az EU költségvetés döntő hányadának finanszírozására.
A Bizottságtól független tudományos publikációk többnyire a bizottsági állásponttal összhangban az energiafogyasztást terhelő adó, a tagállami és közösségi részre bontott Áfa, illetve a harmonizált társasági adó tekintetében vannak olyan állásponton, hogy ezek azok az adónemek, amelyek alkalmassá tehetők arra, hogy saját forrásként – is – működjenek¹⁸⁸.

Gyakorlati szempontból várható, hogy a vámok és a mezőgazdasági lefölözések továbbra is megmaradnak a saját források rendszerében, hiszen ha kikerülnének, akkor egyes tagállamok, amelyeken keresztül jelentős import érkezik a Közösség területére ebből igen jelentős bevételekre tudnának szert tenni, míg más tagállamoknak ilyen bevételük jóval alacsonyabb lenne. A vámjellegű bevételekkel kapcsolatban azonban egyértelmű, hogy azok összege a jövőben növekedni nem fog, hanem stagnál, vagy tovább csökken attól függően, hogy a nemzetközi kereskedelempolitikai tárgyalásokon milyen megállapodások születnek¹⁸⁹.

Az EU költségvetés finanszírozási oldalának reformjára tett javaslat mellett – azzal egyidejűleg – a Bizottság készített egy javaslatot a költségvetési egyensúlyhiányok korrekciójának reformjára is¹⁹⁰. E reformjavaslatban a Bizottság lényegében az Egyesült Királyság számára a Fontainebleau-i megállapodás alapján biztosított költségvetési korrekció kiterjesztését javasolta a többi nettó befizető tagállamra egy általános korrekciós mechanizmus bevezetésével. Javaslatában a Bizottság elismerte ugyan, hogy az EU-költségvetésbe történő befizetések és az onnan kapott támogatások különbségével mért költségvetési mérlegek (nettó mérlegek) nem tükrözik teljes mértékben a tagállamok EU-tagságának előnyeit, a túlcsorduló hatás mértékét azonban nem minden esetben lehet számszerűsíteni, figyelembevételük pedig módosítja az egyensúlyhiány felmérését¹⁹¹. Mindezek ellenére a Bizottság javaslatát a Fontainebleau-i megállapodásban rögzített „Juste retour” elvre alapozta, ahol a korrekció két kritériumon alapul: a költségvetési egyensúlyhiány mértékén – hogy az „túlzott”-e – és a tagállam jólétén az EU egészéhez viszonyítva. Minderre figyelemmel a Bizottság egy olyan általánossá tett kompenzációs rendszert javasolt, amelyben:

• 
  jóléti szintjétől függetlenül minden tagállam legyen jogosult visszatérítésre, amely akkor jár, amikor az EU költségvetéséhez való hozzájárulása eléri a GNI 0,35%-ának megfelelő küszöbértéket,
  
• 
  a visszatérítés a tagállam nettó hozzájárulásának 66%-os csökkentését jelentené, valamint
  
• 
  az összes visszatérítésre rendelkezésre álló teljes maximális összeg évente 7,5 milliárd euro.
  

A Számvevőszék mellett az Európai Parlament is meglehetősen kritikusan, de kritikáját előremutató javaslatokkal kiegészítve fejezte ki álláspontját – legutóbb – 2007. márciusában, „Az Európai Unió saját forrásainak jövőjéről” szóló jelentésében (Lamassoure-jelentés)¹⁹³.

Az EP a jelentésben megállapította, hogy az olyan rendszer, mint a jelenlegi – amelyben az Unió bevételeinek hozzávetőleg 70%-a nem tényleges saját forrásokból származik, hanem közvetlenül a nemzeti költségvetésekből a GNI-forráson keresztül, 15% pedig az Áfa-forrásból, ami nem tekinthető minden tekintetben uniós saját forrásnak – eltér a Római Szerződés rendelkezéseitől és szellemétől. Az ilyen, a jelentés szóhasználata szerint „tagsági díjak” élezték ki a nettó befizetőkkel kapcsolatos vitát, amelyet a Parlament igen rövidlátónak tart, és amely nem juttatja érvényre az Európai Unióból származó előnyöket a béke, a szabadság, a jólét és a biztonság tekintetében, függetlenül attól, hogy a „nettó költségvetési mérlegek” koncepciója – a Parlament szerint is – súlyosan hibás és mindössze puszta becsléseket tesz lehetővé. Kiemeli továbbá, hogy a nettó mérlegeknek sem a bevételi oldala sem a kiadási oldala nem tükrözi teljes mértékben a valóságot.

A Parlament álláspontja szerint saját forrásoknak a tagállamok hozzájárulásain alapuló jelenlegi rendszere egyrészt méltánytalan a lakosság számára, másrészt antidemokratikus, és nem segít az európai integráció iránti elkötelezettség hangsúlyozásában; továbbá egy ilyen rendszer – amely az Európai Unió költségvetéséhez való hozzájárulásnak a nemzeti költségvetéseket sújtó további teherként való felfogását idézi elő – nem biztosít elegendő pénzeszközt az Unió számára valamennyi politikájához a – különösen a nagyobb tagállamokban tapasztalható – jelenlegi költségvetési hiányok miatt. Mindemellett az EP szerint a négy különböző forráson és a több különféle visszatérítési mechanizmuson alapuló jelenlegi rendszert túlságosan bonyolult, nem átlátható, és teljesen érthetetlen az európai polgárok számára. Kiemeli, hogy ez egyáltalán nem járul hozzá azon követelmény teljesítéséhez, hogy közvetlen kapcsolat alakuljon ki az Unió és polgárai között.

A jelentés a 2007-2013-as új pénzügyi tervről szóló megállapodást, és ezzel összefüggésben a saját források – egyszerűsítés helyett tovább bonyolított – rendszerét a jelenlegi rendszer teljes kudarcának legegyértelműbb bizonyítékaként értékeli. Mindezt azzal indokolja, hogy amikor a Közösségek számára valamilyen fontos és költséges új feladatot kell meghatározni, akkor azzal valamennyi tagállam egyetért, e feladatok finanszírozását azonban senki sem akarja biztosítani. (Pl. a Nabucco-vezeték építésének csak mintegy 1/40-ét finanszírozná az EU a híradások szerint).

A Jelentés a megfogalmazott kritikákra tekintettel javaslatot tesz a saját források rendszerének alapvető reformjára, amelyet egy döntéssel (egy határozatban), de két lépcsőben lát megvalósíthatónak. Az ideiglenes és átmeneti első fázis a jelenlegi rendszer hibáit orvosolná az alábbi elvek mentén:

• 
  a tagállamok közötti egyenlőség – egyik tagállam se részesülhessen semmilyen költségvetési kiváltságban;
  
• 
  egyszerű megjelenítés – annak érdekében, hogy az európai polgárok számára érthető és átlátható legyen;
  
• 
  szolidaritás és egyenlő méltóság a tagállamok között – hasonlóan az egyenlőség elvéhez, az új rendszer ne tegye lehetővé, hogy bármely tagállam bármiféle privilégiumban, kompenzációban, visszatérítésben, vagy egyéb előnyben részesülhessen;
  
• 
  politikai kapcsolat megteremtése a bevételek reformja és a kiadások felülvizsgálata között;
  
• 
  a rendszer első szakaszának ideiglenes és átmeneti jellege.
  

A második lépésben érné el a reform a valódi célját: az Európai Unió valódi saját forrás rendszerének megteremtését. A jelentés e lépés tartalmára tett javaslatában lényegében a Bizottság által tett, illetve különböző tudományos munkákban megjelent javaslatokat összegzi kiemelve, hogy a következő elveket tekinti a saját források bármilyen jövőbeli rendszere alapjának:

• 
  a tagállamok adószuverenitása elvének teljes tiszteletben tartása – amely azonban nem zárja ki, hogy a tagállamok korlátozott időtartamra engedélyezzék az Unió számára, hogy közvetlenül részesüljön valamely adó egy bizonyos részéből;
  
• 
  adósemlegesség (az adóterhelés változatlanul hagyása) – amennyiben az új rendszer közvetlenül, minden polgár számára részben vagy egészében láthatóan az Európai Uniónak juttatja valamely adó egy részét, akkor máshol ugyanekkora csökkentést kell végrehajtani;
  
• 
  az uniós költségvetés nagyságrendjének változatlansága – önmagában az új rendszer bevezetése nem indokolja a közös költségvetés nagyságrendjének megváltoztatását;
  
• 
  az új rendszer fokozatos bevezetése 2014-től kezdődően;
  
• 
  egyértelmű politikai kapcsolat teremtése a bevételek reformja és a kiadások reformja között – az uniós bevételek szerkezeti reformjának együtt kell járnia az uniós kiadások szerkezeti reformjával.
  

A rendszer reformja eljárási szempontból sem lesz kis „falat” az illetékes döntéshozók számára, hiszen – mint azt már láttuk – a jelenlegi szabályok szerint mind az adózást érintő, mind a saját forrásokkal kapcsolatos döntések meghozatalához egyhangú döntés szükségeltetik a Tanácsban. Ez pedig egyértelműen politikai döntést tesz szükségessé, illetve eredményez, ami várhatóan nem fogja jelentősen túlbástyázni az EU finanszírozási autonómiáját, és a Tanácsban továbbra is jelentős beleszólást enged a tagállamok részére. Ennek megváltoztatására csak akkor van esély, ha a szükséges döntések meghozatalához a Tanácsban nem lesz szükséges az egyhangúság, hanem e téren is bevezetésre kerül a minősített többség. Egyes álláspontok szerint ilyen jellegű reformra egészen addig nincs is érdemi esély, amíg a költségvetésről szóló döntéseket ténylegesen kormányközi konferenciákon hozzák meg. A kormányközi konferenciákon ráadásul nincs is olyan résztvevő, aki az európai érdekeket védené, hanem csak a tagállamok képviselői, akik alapvetően a saját nettó pénzügyi pozíciójukkal vannak elfoglalva¹⁹⁴. Az ilyen jellegű változtatási igények azonban alig merülnek fel, egy-egy tudományos cikket kivéve¹⁹⁵. Ebben a vonatkozásban azonban még az Európai Alkotmány¹⁹⁶, illetve a Lisszaboni Szerződés rendelkezései sem tartalmaznak érdemi változásokat.

Kimaradt mindkét dokumentumból minden olyan fontos momentum, amely esetlegesen jogszabályi kényszert eredményezett volna a saját források jelenlegi rendszerének érdemi reformjára. Nem tartalmaz semmilyen garanciát arra, hogy a saját források rendszerét valóban saját források képezzék, a tagállamok ne tudják kiüresíteni a rendszert és burkoltan tagállami hozzájárulások rendszerévé alakítani. Kétségtelen, hogy ilyen jellegű módosítás elérése nem is volt célja a tagállamoknak.

Az általános felelőssége mellett a pénzügyminiszter gondoskodik az Áfa- és a GNI-forrás, valamint a brit korrekció finanszírozása Magyarországot terhelő részének a Bizottság számlájára történő utalásról. A Magyarországot terhelő saját források összegyűjtése technikailag a Magyar Nemzeti Bankban EU saját források számlán történik. A pénzügyminiszter feladata a brit korrekció finanszírozásában való részvételi kötelezettség összegének kiszámítása is.

A vámokkal kapcsolatos feladatok ellátásáért a pénzügyminiszter és a VPOP, a cukorilletékekkel kapcsolatos feladatok ellátásáért a Pénzügyminisztérium és az MVH együttesen felelős. A VPOP feladata a külső határokon lebonyolódó kereskedelmet terhelő vámok beszedése, valamint az arról való gondoskodás, hogy vámbevétel összegét az MNB-nél vezetett EU saját forrás számlára utalja. Az MVH feladata a cukorilletékek megállapítása, kivetése és beszedése, valamint az arról való gondoskodás, hogy vámbevétel összegét az MNB-nél vezetett EU saját forrás számlára utalja.

A harmonizált Áfa alap kiszámításával összefüggő feladatok ellátásért a pénzügyminiszter, az APEH, a VPOP, a Magyar Államkincstár, és a KSH a felelős. E körben a pénzügyminiszter feladata a harmonizált Áfa alap éves tervezése, a tényleges harmonizált Áfa alap kiszámítása és az erről szóló jelentés összeállítása. A tényleges harmonizált Áfa alap kiszámításában a KSH feladata a súlyozott átlagos Áfa-kulcs kiszámítása, valamint a korrekciós tételek kiszámításához és a kompenzációs tételek kiszámításához adatok szolgáltatása a pénzügyminiszter számára. Az APEH adatot szolgáltat az Áfa bevételekről, valamint a korrekciós és a kompenzációs tételek kiszámításához a pénzügyminiszter számára. Hasonlóképpen az APEH-hez a VPOP is adatokat szolgáltat a pénzügyminiszter számára a hatáskörébe tartozó Áfa bevételekről és a korrekciós tételek kiszámításához. Végül a Kincstár feladata pedig az, hogy az Áfa pénzforgalmi bevételekről szolgáltasson adatokat szintén a pénzügyminiszter számára.

A GNI-forrás alapjául szolgáló GNI alap számításával kapcsolatos feladatokat a pénzügyminiszter és a KSH látja el. A KSH felelős a GNI alap kiszámításáért, a pénzügyminiszter pedig az előrejelzéséért.

Árulkodó ugyanakkor a hazai (tagállami) szemléletmód az Áfa és a GNI-forrással kapcsolatos feladatok meghatározásánál, amikor a vonatkozó kormányrendelet e forrásokat „Áfa alapú hozzájárulás”-ként, illetve „GNI alapú hozzájárulásként” aposztrofálja.

A saját források Közösségek rendelkezésére bocsátásáért felelős hazai – nem túl bonyolult – intézményrendszer sematikus áttekintését követően, szükségesnek tűnik még két megjegyzést tenni, egyrészt az intézmény rendszer működését, működtetését, másrészt az Áfa forrás hazai számítását illetően.

Az intézményrendszer működtetése tekintetében – a vonatkozó kormányrendeletet áttekintve – szembeötlő az a hiányosság, hogy sem a hivatkozott kormányrendelet, amely címe szerint a részt vevő intézmények feladat- és hatáskörét, valamint a kapcsolódó eljárásrendet is szabályozza, sem más jogszabály nem tartalmazza a részletes eljárási szabályokat. E hiányosságra formálisan magyarázatot ad a kormányrendelet 11. §-a, amely szerint „[A]z EU saját források pénzügyi teljesítésre vonatkozó részletes eljárásrendet a Pénzügyminisztérium, a VPOP és az MVH belső szabályzatában rögzíti”. E szabályozási technika azonban finoman fogalmazva nem a legszerencsésebb. Önmagában kérdéses – figyelemmel a jogalkotásról szóló törvény azon rendelkezésére, amely szerint az Országgyűlés törvényben állapítja meg az állami pénzügyeket²⁰⁰ –, hogy a saját források lebonyolításával kapcsolatos szabályok miért kormányrendeletben, és miért nem törvényi szinten lettek szabályozva. Feltételezve, hogy Magyarország és az Európai Unió pénzügyi kapcsolatai az állami pénzügyek fogalma alá tartoznak, mindenképpen indokolt lenne a szabályozás szintjének átgondolása. A szabályozás tárgyát tekintve pedig lényeges mulasztásnak tekinthető, hogy az eljárásrend részletei jogszabályi formát nem öltenek, ami által a rendszer átláthatósága – az ördög a részletekben nyugszik – meglehetős csorbát szenved.

E problematikát tovább fokozza, hogy az Áfa-forrás számítása során az egyszerűsített vállalkozói adó (Eva) bevételeket miként kell és lehet figyelembe venni. A 2003-ban bevezetett új, – bizonyos feltételek esetén egyéni és bizonyos társas vállalkozások által választható – adónem választása esetén, az érintett adózó több másik adó, köztük az Áfa fizetése alól is mentesül. A problémát az okozza, hogy az Eva pozitív hatásként jelentősen egyszerűsíti az érintett adózók esetében az adózás folyamatát, ugyanakkor konkurál a közösségi szinten harmonizált Áfá-val, és a saját forrásokra vonatkozó szabályok sem tudják automatikusan kezelni (más tagállamban nincs hasonló adónem). A megoldás az lenne, hogy – a különböző Áfa-mentességekhez hasonlóan – az Eva. esetében is egyfajta kompenzációs mechanizmust kellene működtetni. Ennek pontos módszertana mindeddig jogszabályi formát nem öltött, mitöbb az Unióban – az Eva egyedi jellege miatt – e kompenzációs tétel vonatkozásában nincs is kialakult módszertan, ezért a magyar hatóságok a Bizottsággal egyeztetve, annak javaslatait figyelembe véve dolgoznak a fenti számítási metodika fejlesztésén²⁰¹. E bizonytalanság megnyugtató megszüntetése alapvetően igényelné, hogy e kérdés mind közösségi, mind hazai szinten megfelelő szabályozást nyerjen.

8. Összefoglalás, következtetések
A három Közösség létrehozatala idején az „alapító atyák” bölcs előrelátással egy olyan költségvetési rendszert próbáltak létrehozni, amely megfelelő eszközökkel tudja biztosítani a költségvetés finanszírozását, de egyúttal biztosítja a Közösségek költségvetései, később a közös költségvetés pénzügyi autonómiáját. Az ESZAK esetében már a kezdetektől egyfajta saját forrás próbálta biztosítani a költségvetés pénzügyi autonómiáját. A másik két Közösség esetében alapító szerződések egyértelműen rendelkeztek arról, hogy amint sikerül az integráció megfelelő szintjét elérni, a költségvetést a saját forrásokból kell finanszírozni.

A saját források rendszerét – a vámunió létrehozását és a hozzáadottérték-adó harmonizációját követően – az 1970-es években sikerült bevezetni, de a rendszer nem bizonyult kellően rugalmasnak és igen hamar kiderült, hogy nem egészen képes a felmerülő finanszírozási igényekkel lépést tartani. Ennek egyértelmű oka a döntéshozatali rendszerben keresendő, amely a Tanácsban egyhangú döntést ír elő, és emellett – egyedi módon – azt is megköveteli, hogy a Tanácsban egyhangúlag meghozott határozatot a tagállamok saját belső alkotmányos rendjüknek megfelelően külön-külön is jóváhagyják. E döntéshozatali rendszer – amely történetesen a kezdetektől változatlan és a Római Szerződés eredeti szövegében is megtalálható – lényegében minden tagállam számára egy kettős vétó lehetőségét biztosítja, ugyanakkor a Közösségek költségvetési érdekeit képviselet nélkül hagyja.

Egy ilyen döntéshozatali környezetben igen hamar előtérbe kerültek a partikuláris tagállami érdekek, amelyek következetes politikai érvényesítése könnyen az egész rendszer széteséséhez vezethet. Ennek első komoly jele 1984-től kezdődően a Fontainebeau-i Megállapodás alapján Nagy-Britanniának biztosított visszatérítés, amelynek elvi alapjaként a minden „túlzott költségvetési terhet” viselő tagállam számára biztosított „juste retour” elve szolgált. A saját forrás rendszer működtetésének filozófiájával egyébként nem igazán összeegyeztethető elvre a gyakorlat is viszonylag hamar rácáfolt, Nagy-Britanniáéval azonos visszatérítésben más tagállam nem részesült, azon tagállamokat, amelyek szinten jelentős terhet vállaltak a költségvetés finanszírozásából egy sokkal szerényebb visszatérítés illette, illeti csak meg. A visszatérítésekben azonban nem egy egységes számítási metodika alapján részesülnek az érintett tagállamok, hanem a középtávú pénzügyi perspektívát magában foglaló intézményközi megállapodásról szóló viták során köttetett egyéni alkuknak megfelelően. Időről időre, intézményközi megállapodásról intézményközi megállapodásra ezen egyéni alkuk és egyéni kedvezmények köre egyre szélesebbé vált és válik, amely alapvetően veszélyezteti a rendszer egységét, koherenciáját, átláthatóságát, és egyáltalán a saját források saját jellegét. Mindez egy – a közösségi szemüvegen keresztül nézve – hibás személetre, a nettó költségvetési pozíció számítására vezethető vissza. A nettó költségvetési pozíció számítása önmagában megkérdőjelezhető, hiszen a nettó pozíció nem ad valós képet a tényleges pénzügyi előnyökről és hátrányokról, továbbá az integráció alapvető elveit, céljait és az ebből fakadó előnyöket kérdőjelezi meg.

A saját források rendszere működésének rugalmasabbá tétele érdekében az 1980-as évek végén bevezetett GNP (GNI) forrás sem tudott hosszabb távon pozitív hatást gyakorolni a rendszer működésére. Napjainkra kiderült, hogy e forrás az eredeti elképzelésekhez képest inkább negatív, mint pozitív hatást eredményezett azzal, hogy mára a közös költségvetés összes bevételének mintegy 70 %-át ez a forrás adja, ami bár formailag nem, de tartalmilag azt eredményezi, hogy a közös költségvetés finanszírozása újra közvetlen tagállami transzferekből történik.

E problémákra tekintettel mára teljesen aktuális kérdéssé vált a saját források rendszerének reformja. A reform szükségességével hivatalosan minden érintett egyetért. A Tanács felkérte a Bizottságot, hogy 2008-2009-ben terjessze elő reformelképzeléseit; az Európai Parlament a reformfolyamatot ösztönzendő 2007 tavaszán jelentésben foglalta álláspontját és javaslatait. A fellelhető hivatalos dokumentumok és publikációkban közzétett tudományos vélemények és elemzések figyelembe vételével a reform – álláspontom szerint – akkor lehet érdemi és ezáltal sikeres, ha a megvalósítása során az alábbi feltételeket teljesíti:

• 
  egyetértve azokkal a javaslatokkal, amelyek szerint²⁰² a saját források rendszere a bevételek többségét tekintve valódi saját forrásból tevődjön össze, véleményem szerint a GNI alapú és ahhoz jellegében hasonló források aránya a bevételeken belül nem haladhatja meg az 50 %-ot;
  
• 
  egyetértek azon javaslattal is, hogy szűnjön meg minden, valamely tagállamnak biztosított visszatérítés²⁰³;
  
• 
  a jelenlegi metodika szerint számított Áfa-forrás szűnjön meg;
  
• 
  annak helyébe kerüljön sor új – adó jellegű – saját forrás(ok) bevezetésére a vámok és a mezőgazdasági lefölözések megtartása mellett; az új források bevezetésével kapcsolatban szóba jöhető adók: az Áfa (megbontva tagállami és EU kulcsra), jövedéki adó, társasági adó, amelyek mindegyike megfelelő bevétel tudna eredményezni, de több-kevesebb harmonizációt igényel, amellyel kapcsolatban nem az az igazi kérdés, hogy melyik adónem legyen, hanem, hogy valamelyikük megfelelő átalakításáról a tagállamok meg tudnak-e egyezni;
  
• 
  a saját forrásokról szóló határozat megalkotására vonatkozó eljárás felülvizsgálata, egyszerűsítése legalább olyan módon, egy, vagy néhány tagállam ne tudja a határozat megalkotását blokkolni
  
• 
  az erre vonatkozó garanciális szabályok beépítése az alapszerződésekbe.