Doktori iskola

A 2000 és 2006 közötti időszakban a strukturális alapok működésére vonatkozóan az 1260/1999/EK rendelet négy fő alapelvet, vagy annak tekinthető követelményt határozott meg: a koncentrációt, a programozást, a kiegészítő jelleget és a partnerséget. A 2007-től hatályos horizontális rendelet meghatároz ugyan még további alapelveket – így a területi szintű végrehajtás, az arányosság, a megosztott irányítás, a megkülönböztetés tilalma, valamint a fenntartható fejlődés elvét –, tekintettel azonban arra, hogy témánk szempontjából a leglényegesebb az elsőként említett négy alapelv, az alábbiakban ezeket elemzem és többi alapelvre – ahol indokolt – ezekkel összefüggésben térek ki.

A koncentráció elve azt a követelményt támasztja, hogy a strukturális alapokból nyújtott támogatások a régiók között fejlettségbeli különbségek csökkentését, illetve a kedvezőtlen adottságú régiók elmaradottságát csökkentsék⁴⁵⁰. A koncentráció elvét, mint a kohéziós politika egyik alapelvét az Európai Unió működéséről szóló Szerződésben is megtaláljuk: „[az Unió különösen a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik⁴⁵¹. Az 1260/1999/EK rendelet preambuluma⁴⁵² követelményként rögzítette, hogy a strukturális politika célkitűzéseit oly módon kell meghatározni, hogy elősegítsék a fejlődésben lemaradt régiók fejlesztését és strukturális alkalmazkodását, valamint a strukturális nehézségekkel küzdő térségek gazdasági és társadalmi szerkezetváltását, továbbá módosítsák és korszerűsítsék az oktatási, a képzési és a foglalkoztatási politikákat és rendszereket. Ennek fényében a Bizottság alapvető célja a jelenlegi és az 1999-es szabályok megalkotása során, hogy olyan kritériumokat határozzon meg, amelyek a támogatásokat azon régiókra és tagállamokra koncentrálja, amelyeknek arra a legnagyobb szükségük van. Ez ugyanakkor jelentős feszültségek generált a Bizottság és majdnem minden tagállam között, akiknek az a célja, hogy a lehető legnagyobb mértékű támogatást szerezzék meg⁴⁵³.

A szabályozási céloknak megfelelően az 1260/1999/EK rendelet meghatározott három célkitűzést, a strukturális politikára fordítható forráskeretet és annak felhasználási arányát az egyes célkitűzések között, továbbá, hogy milyen feltételek esetén lehet bizonyos régiókban egyáltalán hozzájutni a strukturális támogatáshoz, de éppen e téren szembement a részletszabályozás a regionális politika alapvető céljával és elvével amikor előírta ugyan, hogy az 1. célkitűzés alá tartozó régiók – a fejlődésben leginkább lemaradt régiók, ahol a GNP nem éri el az EU átlagos GNP-je 75%-át – kapják a források legnagyobb részét (69,7%-át), a 3. célkitűzés alá tartozók pedig annak csak egy töredékét (12,3%-át), de azt is meghatározta, hogy a 3. célkitűzés alá azon régiók tartoznak, amelyek nem tartoznak az 1. alá, vagyis másképp fogalmazva valamilyen támogatásra jogosulttá vált az Unió egész területe. E rendszerben nyilvánvalóan nem minden fejlesztési cél kaphatott közösségi támogatást, hiszen a 3. célkitűzés az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek kiigazításának és korszerűsítésének támogatását szolgálta, de az a megállapítás mindenképpen leszűrhető, hogy a koncentráció célját és fogalmát meglehetősen tágan kellett már az előző programozási időszakban is értelmezni.

E problémakör egy kissé hasonlít ahhoz, amelyet a költségvetés bevételeinek vizsgálata során már láttunk, vagyis ahhoz, hogy a ott a saját források mértékének, itt a strukturális alapokból származó támogatások elosztásának meghatározása során a tagállamok a Tanácsban egyfajta üzletet kötöttek, amelynek hátterében az lehetett, hogy a nettó befizető tagállamok szerették volna az általuk a Közösség rendelkezésre bocsátott saját források egy részét viszontlátni. Ehhez csak egy megfelelő jogcímet kellett találni, amely a szinte mindenhol bevethető oktatás, a képzés, és a munkanélküliség kezelése lett. Sajnálatos módon a tagállamok nem tudják, vagy nem akarják belátni, hogy a regionális politikai támogatások nem egyszerűen pénzügyi transzferek a tagállamok között⁴⁵⁴. Azt, hogy nem azok leginkább azok a példák támasztják alá, amikor nem tagállam nyújt a strukturális alapokhoz hasonló támogatást valamely tagállamnak. Ilyen támogatási rendszer a Norvég Finanszírozási Mechanizmus⁴⁵⁵ vagy a Svájci Alap⁴⁵⁶.

E rendszer nem változott érdemben a 2007 és 2013 közötti időszakban sem, hacsak nem tekintjük érdemi változásnak, hogy a koncentráció elve expressis verbis kikerült a szabályozásból. Az új horizontális rendelet ugyan részben új célkitűzéseket határozott meg, de az a rendszer továbbra is fennmaradt, hogy gyakorlatilag az Unió egész területe jogosult valamilyen jogcímen a regionális támogatásra. Ebben az időszakban, ha valamely régió nem tartozik az 1. (Konvergencia) célkitűzés hatálya alá, akkor szükségképpen a 2. (Regionális versenyképesség és foglalkoztatás) célkitűzés alá tartozik. A Konvergencia célkitűzés alá tartozó – gyakorlatilag felzárkóztatandó – régiók támogatása arányosan nőtt ugyan 81,54%-ra, de ezt jóval meghaladó mértékben nőtt a Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá tartozó régiók támogatása (15,95%-ra). Kérdés mindezek után csak az, hogy mi a tagállamok célja a regionális politika terén.
4.2.5.2 Az addicionalitás elve és a társfinanszírozás követelménye

Az addicionalitás elve azt jelenti, hogy az alapok által nyújtott támogatások kiegészítik a nemzeti intézkedéseket, az alapokból származó hozzájárulások nem helyettesítik a tagállam közkiadásait vagy az annak megfelelő strukturális kiadásokat. Ennek biztosítása érdekében a „konvergencia” célkitűzés hatálya alá tartozó régiók tekintetében a Bizottság és a tagállamok meghatározzák a köz- vagy azzal egyenértékű strukturális kiadások azon szintjét, amelyet a tagállamoknak fenn kell tartaniuk az érintett régiókban⁴⁵⁷. A Bizottságnak és a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a támogatások addicionális gazdasági hatást eredményeznek az érintett régiókban. E követelmény az elmúlt két évtizedben gyakorlatilag nem változott⁴⁵⁸.

Az addicionalitás regionális (illetve tagállami) szinten követeli meg a tagállami fejlesztési kiadások szinten tartását, amely egy másik oldalról nézve meghatározott mértékű kiadási kötelezettséget is jelent a támogatásokat igénybe vevő tagállamoknak. Ráadásul e kötelező kiadások mértéke közvetetten ugyan, de azon műveletek számával és költségével arányosan növekszik, amelyekre a tagállam a támogatást igénybe kívánja venni.

Mindemellett a tagállam, illetve a Közösség együttes fellépésének követelménye nem csak tagállami (regionális) szinten jelenik meg, hanem minden egyes projektre vonatkozóan is a társfinanszírozás követelménye alapján. A társfinanszírozás azt jelenti, hogy támogatás csak olyan projektekhez nyújtható, amelyet az adott tagállam is támogatásban részesít. E követelmények önmagukban véve teljesen indokolhatóak lehetnek. Abban az esetben azonban, ha a közösségi szabályozásban fellelhető egyéb követelményekkel is összevetjük, célszerűségük – az egyéb követelményekkel együttes alkalmazásával – legalábbis felvet néhány alapvető kérdést.

Ilyen egyéb követelmény a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) feltételrendszerének – az ún. Maastrichti kritériumoknak⁴⁵⁹ – a teljesítése. E jegyzőkönyvben meghatározott kritériumrendszerből a költségvetési hiányra vonatkozó előírás nem mindig egyeztethető össze az addicionalitás követelményével. A GMU-ban nem részes tagállamok a kritériumok elérésére irányuló konvergencia programot kötelesek készíteni, amelyben lefektetik, hogy milyen lépésekben kívánják és tudják teljesíteni a közös valuta bevezetéséhez szükséges feltételeket. Tekintettel arra, hogy az egyik kritérium a költségvetési hiány csökkentése, azt kell számba vennünk, hogy ez milyen eszközökkel törtéhet. Elvileg négy területen lehet bármiféle lépést tenni ennek érdekében: a bevételek – az adók – növelésével, az állam adósságszolgálati kötelezettségének csökkentésével, az államapparátus működtetési költségeinek csökkentésével, valamint a különböző állami támogatások – köztük a fejlesztési támogatások – összegének csökkentésével. E négyes felsorolásból az adók növelése nem járható út, mivel az versenyképességre és a gazdasági növekedésre negatív hatást gyakorolna. Az adósságszolgálat összege egy olyan adottság, amely csak közvetetten és lassan csökkenthető, ekként ez sem lehet hatékony eszköz. Az államapparátus működési költségeinek csökkentése kisebb megtakarításokat eredményezhet, de önmagában ez sem eredményez elegendő hiánycsökkentést. Végül marad az állami támogatások csökkentésének lehetősége. Abban az esetben azonban, ha erre kerül sor, akkor az leginkább a fejlesztési programok tagállami finanszírozási részét érinti. Ezen ellentmondásos helyzetre a szakirodalom⁴⁶⁰ és az Európai Számvevőszék is rámutatott⁴⁶¹.

Egyetértek azzal az állásponttal, miszerint az állami költekezést bizonyos mértékben korlátozó Maastrichti kritériumoknak Magyarország, mint az euro-övezethez való csatlakozást célul tűző tagállam számára számos pozitív hozadéka is van, így például a konvergencia program, mint a középtávú pénzügyi tervezés eszközének bevezetése, vagy az államadósság korlátozása. Ezen álláspont szerzőjében is felmerül azonban a kétely, hogy a minden tagállam számára egységesen meghatározott kritériumok, különösen a költségvetési hiány GDP-arányos korlátozása az adott tagállam gazdasági-társadalmi fejlődésével összhangban van-e?⁴⁶²

A probléma megoldását az addicionalitási és társfinanszírozási követelmények átalakítása – finomhangolása – jelentheti. A Kohéziós Alap létrehozása már önmagában e finomhangolás irányába hatott azáltal, hogy az általa finanszírozott infrastrukturális beruházások költségének jelentős részét – akár 85%-át – biztosítja az érintett tagállamok részére. Mindez ugyanakkor azzal is jár, hogy e – döntően a nagyprojektek kategóriájába tartozó – támogatások odaítéléséről nem a tagállami hatóságok, hanem maga a Bizottság határoz⁴⁶³. A finomhangolás lehetőségének megteremtését akként látom megvalósíthatónak, hogy a szabályozás a közösségi hozzájárulásoknak nem egyszerűen a generális minimumát (amely ma 20%) és maximumát (85% a kohéziós tagállamokban, 75% a nem kohéziós tagállamokban a konvergencia célkitűzés alá tartozó régiókban és 50% a nem kohéziós tagállamokban a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá tartozó régiókban) határozná meg, hanem egészen addig, amíg a tagállamok gazdasági fejlettségének különbségét nem sikerül egy bizonyos – a mainál egymáshoz jóval közelebb eső – szintre hozni, addig egy jóval inkább az egyes érintett tagállamok nemzeti jövedelméhez, munkanélküliségi adataihoz, államadósságához, és egyéb releváns mutatóihoz kötött feltételeket rögzítene. E mainál jóval cizelláltabb addicionalitási és társfinanszírozási feltételrendszer a tagállam fejlettségének és foglalkoztatási szintjének a közösségi átlagtól való elmaradása függvényében egyrészt kritikus esetekben megengedhetné finanszírozási kötelezettség szintjének néhány éves időszakra vonatkozó csökkentését, másrészt növelhetné a közösségi hozzájárulás összegének minimális mértékét.

A javasolt módosítások közvetlenül érintik a támogatások GDP arányos összegének – a tagállami abszorpciós képességre alapozott⁴⁶⁴ – felső határára vonatkozó szabályokat. A 2000 és 2006 közötti időszakban e felső határ az adott tagállam GDP-jének 4%-a volt⁴⁶⁵. A 2007 és 2013 közötti időszakban e felső határ némileg cizelláltabban van meghatározva, legfeljebb a tagállami GDP 3,7893%-a a közösségi átlag nemzeti jövedelem 40%-át el nem érő tagállamokban és e felső határ folyamatosan csökken a tagállami GDP növekedésével fordított arányban⁴⁶⁶.

Kétségtelen, hogy – különös figyelemmel az addicionalitási és társfinanszírozási követelményekre – lehet egy bizonyos szint, amelyet meghaladó összegű támogatást a tagállamok nem tudnak felvenni. E szint azonban álláspontom szerint több okból sem határozható meg a GDP bizonyos százalékában. Nem határozható meg egyrészt azért, mert e kérdést alapvetően befolyásolja a tagállami és a közösségi hozzájárulás aránya (nem mindegy, hogy 20%, vagyis 4:1-hez, vagy 85 %, vagyis 3:17-hez). Nem határozható meg másrészt azért sem, mert a nagy összegű – pl. infrastrukturális – beruházások költsége alapvetően nem a tagállami GDP-től, hanem a beruházás nagyságától, a helyszín földrajzi adottságaitól és más hasonló objektív körülményektől függ. Ekként bár előrelépésként értékelhető a 2006-ban elfogadott szabályozás a korábbi egységes általános felső határ meghatározásához képest, mivel a tagállami GDP szintjével fordított arányban csökkenti az igénybe vehető támogatás felső határát, e felső határ azonban legfeljebb sztochasztikus kapcsolatban van a támogatás-felvevő képesség tényleges szintjével.

Célszerű lenne ezért e szabályozást is átalakítani. Tekintettel arra, hogy a regionális támogatások célja a közösségi átlaghoz képest elmaradt fejlettségű régiók felzárkóztatása, célszerű lenne mindenek előtt az átlag GDP helyett egy mind a gazdasági, mind a társadalmi (munkanélküliségi) helyzetet figyelembe vevő mutató megalkotása.

A második lépés azon helyzet a megszűntetése lenne, hogy valamilyen jogcímen elvileg minden régió jogosult strukturális támogatásra. Annak, hogy minden régió valamely célkitűzés alapján jogosult regionális támogatásra, egyértelműen politikai okai vannak. E rendszer azonban alapvetően ellentétes a regionális politika alapvető célkitűzéseivel.

A harmadik lépés pedig az lehetne, hogy a régiók gazdasági-társadalmi helyzetét figyelembe vevő mutató alapján a valóban leginkább támogatásra szoruló régiók lennének jogosultak csak a támogatásra.

Az alapok számára biztosított uniós költségvetést a tagállamok és a Bizottság közötti megosztott irányítás keretében kell végrehajtani. A megosztott irányítás keretében a Bizottság hatásköre a következőkre korlátozódik:

1. 
   ellenőrzi a tagállamokban az irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelő működését;
   
2. 
   szükség esetén megszakítja a kifizetési határidőt, illetve részben vagy egészben felfüggeszti a kifizetést, amennyiben a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek eredménytelennek bizonyulnak, továbbá bármely más előírt pénzügyi korrekciót alkalmaz;
   
3. 
   ellenőrzi az előleg visszatérítését, és szükség esetén automatikusan visszavonja a költségvetési kötelezettségvállalásokat⁴⁶⁷.
   

1988-ig a strukturális alapok egymástól alapvetően elkülönülten működtek, a támogatások nyújtására a tagállamok által a Bizottságoz benyújtott és általa elfogadott projektek keretében került sor. E rendszer alapvetően megváltozott 1988-ban. A programozás elve alapján, a régiók közötti különbségek kiegyenlítése érdekében ekkortól az alapok számára célkitűzések lettek meghatározva, amelyeket egy többéves programozási rendszer keretében kell megvalósítani. E rendszer több szakaszból áll, beleértve a prioritások meghatározását, a finanszírozást, valamint egy irányítási és ellenőrzési rendszert⁴⁷⁰. E rendszerben a Bizottság tevékenysége leginkább program menedzsmentként írható le, ahol a Bizottság feladata a programok elfogadása, és a végrehajtás értékelése, valamint ellenőrzése, a tagállamok pedig a konkrét végrehajtási feladatokat látják el⁴⁷¹.

A 2007 és 2013 közötti programozási időszakban a strukturális és kohéziós támogatások alapvető keretét a Tanács gazdasági, társadalmi és területi kohézióról szóló, tömör stratégiai iránymutatásai képezik. A Közösségi Stratégiai Iránymutatások⁴⁷² (KSI) gyakorlatilag a Közösség prioritásait határozzák meg. A tagállamok a KSI-re figyelemmel elkészítik és benyújtják a Bizottsághoz nemzeti stratégiai referenciakeretet. A nemzeti stratégiai referenciakeret biztosítja, hogy az alapokból származó támogatás összhangban áll a közösségi stratégiai iránymutatásokkal, továbbá meghatározza egyrészről a közösségi prioritások, másrészről a nemzeti reformprogram közötti kapcsolatot. A partnerség elvével összhangban a nemzeti stratégiai referenciakeretet a tagállamok az érintett partnerekkel való konzultációt követően, saját belső eljárásrendjük szerint, ugyanakkor a közös megközelítés biztosítása érdekében a Bizottsággal párbeszédet folytatva készítik el. A kézhezvételtől számított 3 hónapon belül a Bizottság tudomásul veszi benyújtott nemzeti stratégiai referenciakeretet és az alapokból származó támogatás számára választott prioritási témákat.

Az alapokból nyújtott támogatások lebonyolítására a tagállamok a partnerekkel együttműködve, a nemzeti stratégiai referenciakereten belül kidolgozzák az operatív programjaikat⁴⁷³. Valamennyi operatív program a 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra vonatkozik. A közösségi stratégiai iránymutatások elfogadását követően a tagállamok benyújtják a Bizottságnak az operatív programra vonatkozó javaslataikat. A Bizottság értékeli a javasolt operatív programokat annak fényében, hogy az hozzájárul-e a nemzeti stratégiai referenciakeret és a közösségi stratégiai iránymutatások céljaihoz és prioritásaihoz. Amennyiben az operatív program nem járul hozzá a nemzeti stratégiai referenciakeret és a közösségi stratégiai iránymutatások célkitűzéseinek megvalósításához, a Bizottság felkérheti az érintett tagállamot, hogy vizsgálja felül javasolt programját. A Bizottság elfogadja az operatív programot, amennyiben azt a nemzeti stratégiai referenciakeret és a közösségi stratégiai iránymutatások céljaival és prioritásaival összhangban találja⁴⁷⁴.

Magyarországon a 2004 és 2006 közötti időszakra vonatkozó Nemzeti Fejlesztés Terv öt operatív programot foglalt magában:

• 
  a Regionális Fejlesztés Operatív Programot,
  
• 
  a Gazdasági Versenyképesség Operatív Programot,
  
• 
  az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Programot
  
• 
  a Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Programot, valamint
  
• 
  a Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Programot.
  

• 
  Gazdaságfejlesztés Operatív Program,
  
• 
  Közlekedés Operatív Program,
  
• 
  Társadalmi Megújulás Operatív Program,
  
• 
  Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program,
  
• 
  Környezet és Energia Operatív Program,
  
• 
  Államreform Operatív Program,
  
• 
  Elektronikus Közigazgatás Operatív Program,
  
• 
  Végrehajtás Operatív Program,
  
• 
  Nyugat-dunántúli Operatív Program,
  
• 
  Közép-dunántúli Operatív Program,
  
• 
  Dél-dunántúli Operatív Program,
  
• 
  Észak-magyarországi Operatív Program,
  
• 
  Észak-alföldi Operatív Program,
  
• 
  Dél-alföldi Operatív Program,
  
• 
  Közép-magyarországi Operatív Program⁴⁷⁵.
  

Az EK-Szerződés 2. cikke, valamint a hatályos Európai Unióról szóló Szerződés 3. cikke szerint a Közösség egyik feladata a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdítása, amelynek érdekében tevékenysége kiterjed az önálló kohéziós politika folytatására. A gazdasági és társadalmi kohézió erősítése, fejlesztése nem kizárólagos közösségi6uniós hatáskör. A közösségi6uniós intézkedések, programok mellett a tagállamok önálló gazdaságpolitikát – és ezen belül önálló fejlesztési politikát – folytatnak, maguk is önálló programokat indíthatnak a tagállamon belüli regionális különbségek csökkentésére, a különböző társadalmi problémák kezelésére. A tagállamokat e téren annyi kötelezettség terheli, hogy az EK-Szerződés 159. cikke, illetve az EUMSz. 175. cikke alapján a Közösség/Unió egészének harmonikus fejlődése érdekében hangolják össze gazdaságpolitikájukat. Az EK-Szerződés 5. cikke, illetve a hatályos Európai Unióról szóló Szerződés 5. cikke értelmében a Közösség csak a ráruházott hatáskörök és az abban meghatározott célok keretei között járhat el. A nem kizárólagos hatáskörök esetén – így a kohéziós politikai kérdésekben is – a szubszidiaritás elve alapján csak akkor és abban a mértékben avatkozik be, ha a tervezett tevékenység célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani és így e célkitűzések közösségi szinten jobban megvalósíthatóak.

Mindezt azért tartottam fontosnak felidézni, mert ha megvizsgáljuk a regionális politika keretében a tagállamoknak – különösen a Kohéziós Alapból nyújtott támogatásban részesülő tagállamoknak – nyújtott források összegét és emellett figyelembe vesszük ezen tagállamokat terhelő addicionalitási és társfinanszírozási kötelezettséget, továbbá a közös valuta bevezetéséhez szükséges konvergencia kritériumoknak való megfelelési célt és szándékot, akkor azt tapasztalhatjuk, hogy miután az érintett tagállamok költségvetésükben elkülönítették a strukturális és kohéziós támogatások lehívásához szükséges „önrészt”, akkor emellett további – az Uniós fejlesztési politikától független – célok finanszírozására már csak viszonylag szűk keretük marad.

Magyarország EU-csatlakozása és 2006 közötti időszakban a strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból összesen 792,6 milliárd forint támogatási összeg volt Magyarország számára elkülönítve. A magyar költségvetési hozzájárulással (292,1 Mrd forint), valamint az önrészekkel együtt mindez 1365,1 milliárd forint fejlesztést tett lehetővé, amely az összes hazai fejlesztés mintegy 50%-a⁴⁷⁷.

A tagállamokon belül lényeges politikai kérdéssé válhat, hogy e közösségi támogatásokat milyen mértékben „sikerül” felhasználni. A gyenge felhasználás az érintett kormányzat alkalmasságát kérdőjelezheti meg a politikai viták síkján, ezért minden kormány a lehető legmagasabb arányú felhasználásra törekszik. A támogatások felhasználásának olykor alacsony aránya miatt az Európai Parlament is hasonló kritikát szokott megfogalmazni a Bizottsággal szemben⁴⁷⁹. Ezzel azonban gyakorlatilag egy olyan pályára állnak az érintett tagállamok és azok kormányai, ahol az irányítás már nem az ő kezükben van.

A Bizottság csak azokat az operatív programokat hagyja jóvá, amelyek megfelelnek az uniós fejlesztési politikai elképzeléseknek, vagyis a közösségi stratégiai iránymutatásoknak. Ez az EU részéről indokolt lehet, de adott esetben a tételezett céllal ellentétes hatást válthat ki: a tagállami belső politikai célok a források mindenáron való felhasználását, pontosabban elköltését fogják eredményezni. E problémát tovább súlyosbítja az addicionalitás követelménye, amely által olyan céloktól is „elvonódhatnak” a tagállami költségvetési források, amelyek ugyan nem szerepelnek az operatív programok prioritásai között, de egy adott tagállamnak mégis fontos lehetne. (Pl. előfordulhat, hogy a Közösség által meghatározott feltételek a kötöttpályás közlekedés fejlesztésének támogatását teszik lehetővé, ugyanakkor az adott tagállamban legalább akkora szükség lenne a közutak, autópályák építésére is).

Ez a rendszer véleményem szerint alkalmas lehet arra, hogy adott gazdasági szituációban megfosztja a tagállamok egy – a szegényebbik – részét az önálló fejlesztési politika folytatásának lehetőségétől, és emellett jelentősen alááshatja a szubszidiaritás elvének érvényesülését is. Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés hatályba lépése óta már az sem hozható fel ellenérvként, hogy a közösségi stratégiai iránymutatásokat a Tanács minősített többséggel fogadja el,hiszen jelenleg már e szavazati arány nem szükséges. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az operatív programok tervezetét a tagállamok készítik elő, a KSI-t azonban a Bizottság, elfogadásához pedig nyilvánvalóan szükség van minden tagállam részéről nagyfokú rugalmasságra. Mindezen túlmenően az operatív programokat a Bizottság csak akkor fogadja el, ha az összhangban van a közösségi stratégiai iránymutatásokban foglaltakkal. Az Unió tehát némileg kisarkítva meghatározza azt, hogy milyen fejlesztéseket támogat és milyen arányban. Ezt az érintett tagállamok bizonyos fokig kénytelenek elfogadni és végrehajtani. Ma már a vonatkozó szabályozás megalkotásához a Tanácsban minősített többség nem szükséges (noha 2006-ig még az egyhangú döntéshozatal szabályát kellett alkalmazni), így a kisebbségben maradt tagállamok nem tudják már rákényszeríteni egyéni érdekeiket a többi tagállamra egyes nekik fontos célkitűzések elfogadása érdekében. Noha ez nem eredményez annyira kiélezett helyzetet és eredményt, mint amit a saját forrásokkal kapcsolatban az egyes tagállamok számára nyújtott kivételek tekintetében láthattunk, a probléma azonban fennáll. A közös érdek és az egyéni tagállami érdekek között esetenként azonban markáns feszültség alakulhat ki, amelynek egyik konkrét következménye, hogy strukturális támogatásra minden régió valamilyen szinten jogosult.

A szubszidiaritás elvével kapcsolatban az a kérdés merül fel, hogy a regionális politika területén hol van az a határ, amelyen túl az Unió a kitűzött célt már jobban meg tudja valósítani, mint az adott tagállam és ezért célszerű lehet az adott fejlesztési program beillesztése a közösségi fejlesztési politikába⁴⁸⁰. Lehetséges-e arra hivatkozva, hogy az ún. intelligens közigazgatás alapvető követelmény a gazdasági növekedés és foglalkoztatás számára a strukturális támogatások megszerzése érdekében a közigazgatási reform finanszírozására egy önálló operatív programot létrehozni?⁴⁸¹ Különösen érdekes ez a kérdés abból a nézőpontból, hogy noha más esetben a tagállamok rendkívül érzékenyen reagálnak szuverenitásuk esetleges további csökkentésére irányuló minden javaslatra (lásd pl. a saját források rendszerének reformjával, vagy az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmével kapcsolatos problémákat), addig saját közigazgatási rendszerük átalakítását még azon az áron is hajlandóak a közös költségvetés által finanszírozhatni, hogy így az átalakításba egy külső szereplő, a Bizottság is bizonyos módon beleszólhat. Anélkül, hogy tovább boncolgatnánk, csak két költői kérdést tennék fel mindezzel kapcsolatban: egy tagállami közigazgatási reform valóban jobban kivitelezhető-e közösségi szinten, mint tagállami szinten, illetve a tagállami közigazgatási reform nem hajtható-e végre közösségi közreműködés és pénzügyi hozzájárulás nélkül? Az érintett tagállam minden bizonnyal nem érzi szuverenitása részének a jó és saját közigazgatás működtetését.

E kérdés még izgalmasabbá válik, ha a végrehajtásba valamilyen hiba csúszik. Ha a Bizottság ezt feltárja, akkor az érintett tagállamnak komoly szankciókkal – pénzügyi korrekciókkal – kell számolnia. Egy ilyen szituációban a Bizottság és a tagállamok viszonya egy olyan családra emlékeztet, ahol a szigorú családfő szinte feltétel nélküli engedelmességet követel családjától arra hivatkozva, hogy ő ad kenyeret nekik.

Fontos lenne ezért a közjogi pozíciók tisztázása. A Szerződés szabályai és gyakorlati megvalósulása álláspontom szerint jelenleg nincsenek összhangban, illetve ez az összhang az adott tagállam nemzeti jövedelmétől, jólététől függ, vagyis attól, hogy mennyiben részesül a közösségi regionális támogatásokból. Önmagában nem látom problémásnak, ha a szabályozás és a gyakorlat úgy kerül összhangba, hogy ha a Bizottság részben átveszi a tagállamoktól gazdaság/fejlesztés-politika meghatározását. Az azonban már problémás, bizonyos tekintetben közvetett hátrányos megkülönböztetést jelenthet, ha csak egyes tagállamok viszonyában teszi, ha ez a tagállami fejlettség és jövedelemszint függvénye és ha erre megfelelő jogalap nélkül kerül sor. Szükségesnek tartanám mindezek fényében a regionális politikán belül a Bizottság és a tagállamok viszonyának újragondolását. Megoldás lehet a nagyprojektek és a nagyprojektnek nem minősülő projektek mainál markánsabb szétválasztása. Célszerűtlen lehet ugyanis összegszerűségtől függetlenül mindenre ugyanazt az eljárás- és követelményrendszert szabni.