Doktori iskola

Az EU pénzügyi érdekei védelmével összefüggő intézményi kérdések szabályozása mellett alapvető fontosságú ezen intézmények eljárásainak szabályozása is. E kérdések szabályozása, hasonlóan az intézményi szabályozáshoz szintén nem mondható túl réginek, hiszen a legrégebbi rendelkezéseket is alig egy évtizede alkották meg. Az OLAF eljárását vizsgálva szem előtt kell tartani, hogy az OLAF hatásköre kettős, egyrészt kiterjed a tagállamok, és bizonyos esetekben harmadik államok intézményeire, hatóságaira, természetes és jogi személyeire (külső vizsgálat/nyomozás), másrészt pedig az EU intézményeire, az ott foglalkoztatott alkalmazottakra, illetve az általuk elkövetett cselekményekre (belső vizsgálat/nyomozás). Az OLAF vizsgálatainak döntő részét a külső nyomozások teszik ki⁶⁵⁶.

Időrendben haladva elsőként a Közösségek pénzügyi érdekeinek jogi védelméről szóló 1994-ben elfogadott tanácsi állásfoglalást kell megemlíteni, amely lényegében körvonalazta a tervezett jogalkotás fő célkitűzéseit. A Tanács az állásfoglalásban rögzítette a Közösségek pénzügyi érdekeinek – egyebek mellett büntetőjogi – védelmére vonatkozó igényt, de egyúttal megállapította, hogy noha az egyes tagállamokban léteznek már a Közösségek pénzügyi érdekeit védő büntetőjogi jellegű szabályok, de e téren jelentős eltérések mutatkoznak mind a bűncselekmények meghatározása, mind a lehetséges szankciók között. Ezen eltérések pedig igen hátrányosan befolyásolják a hatékony fellépés lehetőségét. Az állásfoglalás kifejezetten rögzíti, hogy az egyes tagállamok nemzeti büntetőjogának keretében létre kell hozni egy jogi eszközt a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére, és egyúttal részletesen specifikálja is, hogy mit tartalmazzon a megalkotandó szabályozás.

Az első eljárási kérdéseket szabályozó jogszabály az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet⁶⁵⁷. A rendelet megalkotásának egyik legfontosabb politikai célja a Közösségek pénzügyi érdekei ellen irányuló csalásokkal szembeni küzdelem eredményessé tétele érdekében a közösségi politikák által érintett összes területen egy egységes jogi keretet meghatározása. A szabályozás egy keretszabályozás, amely az egységes ellenőrzésekre, közigazgatási intézkedésekre és szankciókra vonatkozik. A rendelet alapfogalma a szabálytalanság (irregularity), amely a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt. A szabálytalanság fogalmába beletartoznak az Európai Közösség pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezményben meghatározott csalárd tevékenységek (fraudment actions⁶⁵⁸) is.

A rendelet a bevezetendő ellenőrzések, közigazgatási intézkedések és szankciók vonatkozásában rögzíti, hogy

• 
  általános elvként ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét;
  
• 
  a nulla poena sine lege elv alapján semmilyen közigazgatási szankció nem alkalmazható, ha a szabálytalanságot megelőzően közösségi jogi rendelkezés nem rendelkezett arról;
  
• 
  közösségi jogszabályba foglalt, közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezések későbbi módosítása esetén – szintén a büntetőjog elveinek megfelelően – a kevésbé szigorú rendelkezéseket kell alkalmazni visszaható hatállyal;
  
• 
  az arányosság elvének megfelelően a közösségi jog meghatározza azon közigazgatási intézkedések és szankciók természetét és alkalmazási körét, amelyek a szóban forgó szabályok megfelelő alkalmazásához szükségesek, figyelembe véve a szabálytalanság jellegét és súlyát, a nyújtott vagy szerzett előnyt és a felelősség mértékét;
  
• 
  a szubszidiaritás elve alapján a közösségi ellenőrzések, intézkedések és szankciók alkalmazásának eljárásaira nézve a tagállamok jogszabályai az irányadók.
  

Főszabályként rögzíti a rendelet, hogy – általános közigazgatási intézkedésként – minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után a fennálló tartozásra vonatkozó fizetési vagy a jogtalanul kapott összegek utáni visszafizetési kötelezettség formájában, illetve az előny iránti kérelemhez nyújtott biztosíték teljes vagy részleges elvesztésével. Azok a cselekmények, amelyekről megállapítható, hogy céljuk az adott ügyben alkalmazandó közösségi jog célkitűzéseivel ellentétes előnyszerzés azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket, az előny megszerzésének meghiúsulását vagy annak elvonását eredményezik. Közigazgatási szankció lehet szándékos vagy gondatlan szabálytalanságok esetén:

• 
  közigazgatási bírság fizetése⁶⁵⁹;
  
• 
  olyan összeg megfizetése, amely a jogtalanul szerzett vagy kicsalt összeget – kamataival együtt – meghaladja, de nem haladhatja meg a visszatartó hatáshoz feltétlenül szükséges szintet;
  
• 
  a közösségi szabályok által nyújtott előny teljes vagy részleges megvonása;
  
• 
  az előnyből való kizárás vagy annak megvonása a szabálytalanságot követő időszak vonatkozásában;
  
• 
  a közösségi támogatási rendszerben való részvételhez szükséges jóváhagyás vagy elismerés ideiglenes megvonása;
  
• 
  a szabályokban rögzített feltételek teljesülését célzó biztosíték vagy letét elvesztése, vagy a jogtalanul elengedett biztosíték összegének visszafizetése;
  
• 
  egyéb, tisztán gazdasági jellegű szankciók, amelyek természetüket és alkalmazási körüket tekintve egyenértékűek ágazati szabályokban előírtakkal.
  

Az ellenőrzésekkel kapcsolatban a rendelet rögzíti, hogy

• 
  a tagállamok kötelezettsége azon intézkedéseket – jogszabályi rendelkezéseket – meghozni, amelyek a Közösség pénzügyi érdekeit érintő tranzakciók jogszerűségének és hatékonyságának biztosításához szükségesek,
  
• 
  az ellenőrzésekre vonatkozó intézkedéseknek meg kell felelniük az egyes ágazatok sajátos természetének, és arányban kell állniuk a kitűzött célokkal,
  
• 
  az ellenőrzésekre vonatkozó intézkedéseknek figyelembe kell venniük a tagállamokban fennálló közigazgatási gyakorlatot és úgy kell meghatározni őket, hogy ne eredményezzenek túlzott mértékű gazdasági kényszert, vagy ne járjanak túl nagy közigazgatási költséggel.
  

• 
  a tagállami közigazgatási gyakorlat és a közösségi szabályozás összhangját,
  
• 
  a szükséges igazoló dokumentumok meglétét és azoknak a közösségi bevételekkel és kiadásokkal való összhangját,
  
• 
  azon körülményeket, amelyek a vizsgált pénzügyi tranzakciókat végrehajtják és ellenőrzik.
  

E rendelet is kiindulópontként kezeli, hogy rendelkezései nem tartoznak a büntetőjogi szabályozás körébe amikor az 1. cikkében rögzíti, hogy a rendelet nem érinti a tagállamok hatáskörét a büntető eljárások tekintetében. A rendelet tehát közigazgatási jogi jellegű eljárás keretében szabályozza a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok lefolytatását. E körben mindenek előtt meghatározza, hogy a Bizottság mely esetekben tarthat helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat:

• 
  súlyos vagy határokon átívelő szabálytalanságok, illetve több tagállamban működő gazdasági szereplőkre kiterjedő szabálytalanságok felderítése végett, vagy
  
• 
  ott, ahol a szabálytalanságok felderítése végett egy különleges esetben a tagállamban a helyzet a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok megerősítését igényli, a pénzügyi érdekek védelme hatékonyságának javítása és ezáltal a Közösségen belüli egyenértékű védelmi szint biztosítása érdekében, vagy
  
• 
  az érintett tagállam kérésére.
  

Az ellenőrzéseket és vizsgálatokat a Bizottság az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságaival szoros együttműködésben készíti elő és folytatja le. Ennek megfelelően a tagállami hatóságokat megfelelő időben értesíti az ellenőrzések és vizsgálatok tárgyáról, céljáról és jogi alapjáról. Az együttműködés arra is kiterjed, hogy az érintett tagállam tisztviselői részt vehetnek a helyszíni ellenőrzéseken és vizsgálatokon, illetve, ha a tagállam úgy kívánja, a helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat a Bizottság és a tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai közösen folytathatják le. Az ellenőrzés alá vont, illetve egyéb érintett a gazdasági szereplők⁶⁶¹ az ellenőrzés, illetve vizsgálat lefolytatása érdekében kötelesek engedélyezni a helyiségekbe, telkekre, közlekedési eszközökre vagy egyéb üzleti céllal használt területekre való bejutást. Amennyiben az ellenőrzés alá vont gazdasági szereplők ellenállnak a helyszíni ellenőrzésnek vagy vizsgálatnak, az érintett tagállam a nemzeti szabályaival összhangban eljárva olyan segítséget köteles nyújtani a bizottsági felügyelőknek, amilyenre azoknak a helyszíni ellenőrzés vagy vizsgálat lefolytatására vonatkozó kötelességük teljesítése érdekében szükségük van.

A helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat a Bizottság felhatalmazásával és felelősségére annak kellő hatáskörrel felruházott tisztviselői, a bizottsági felügyelők folytatják le. A bizottsági felügyelők az alkalmazandó közösségi jogra is figyelemmel, az érintett tagállam eljárási szabályait kötelesek betartani, így a nemzeti jogszabályok szerinti titoktartási kötelezettségük is fennáll. A rendelet biztosítja a bizottsági felügyelők részére minden olyan információjához és dokumentumához való hozzáférés jogát – a nemzeti közigazgatási tisztviselőkével azonos feltételek mellett és a tagállami szabályozásnak megfelelően – amelyek a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok megfelelő lefolytatásához szükségesek. A helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok különösen a következőkre terjedhetnek ki:

• 
  üzleti könyvek és dokumentumok, így különösen számlák, kikötések és feltételek listái, fizetési bizonylatok, felhasznált anyagok és elvégzett munkák kimutatásai, és gazdasági szereplők által őrzött bankszámla-kivonatok,
  
• 
  számítógépes adatok,
  
• 
  termelési, csomagolási és elküldési rendszerek és módszerek,
  
• 
  áruk jellege és mennyisége, illetve befejezett műveletekre vonatkozó fizikai ellenőrzések,
  
• 
  minták vétele és ellenőrzése,
  
• 
  pénzügyi támogatásban részesített munkák és beruházások előmenetele, és befejezett beruházások felhasználása,
  
• 
  költségvetési és számviteli dokumentumok,
  
• 
  támogatott projektek pénzügyi és műszaki megvalósítása.
  

Miután 1999 áprilisában a Bizottság létrehozta az Európai Csalás Elleni Hivatalt, az OLAF-ot, lehetővé, de egyúttal szükségessé is vált az OLAF által lefolytatott vizsgálatok szabályozása is. Az új szabályozásra az előbb áttekintett két rendelet mellett azért volt szükség, mert az OLAF felelőssége a Bizottság által meghatározottak szerint meghaladja a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmét, felelősségi körébe beletartozik minden olyan tevékenység is, amely óvja a közösségi érdekeket a közigazgatási vagy büntetőeljárásokat eredményező szabálytalan tevékenységgel szemben. Ennek érdekében született meg az Európai Parlament és a Tanács 1999. május 25-i 1073/1999/EK rendelete az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról, valamint a Tanács 1999. május 25-i 1074/1999/Euratom rendelete az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról⁶⁶².

A rendeletek rögzítik az OLAF jogállását meghatározva, hogy az OLAF a Közösség által a csalás, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem területein gyakorolja a Bizottságra ruházott vizsgálati hatáskört. Az OLAF hatásköre nem korlátozódik kizárólag a pénzügyi érdekek védelmére, hanem kiterjed minden olyan a Közösségek pénzügyi érdekeinek sérelmével összefüggő tevékenységre is, amely közigazgatási vagy büntetőjogi eljárás megindítását eredményezheti. Tekintettel arra, hogy az EK Szerződés 280. cikke és az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 325. cikke a Közösség/Unió mellett a tagállamok kötelezettségévé is teszi a csalás és az Európai Közösség/Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység elleni küzdelmet, és ebből a célból előírja a hatóságaik egymással és a Bizottsággal való szoros együttműködési kötelezettségét, az OLAF szervezi meg a tagállamok számára a szoros és rendszeres együttműködést a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai között, annak érdekében, hogy összehangolják tevékenységeiket az Európai Közösség/Unió pénzügyi érdekeit sértő csalásokkal szemben. Ennek megfelelően a feladatainak ellátása során az OLAF szorosan együttműködik a tagállamok (és a tagjelölt országok) hatóságaival. Mindez természetesen azt igényli a tagállamok részéről, hogy hozzanak létre, vagy jelöljenek ki megfelelő intézményeket az OLAF-fal való kapcsolattartás lebonyolítására. A szabályozás nem határozza meg pontosan, hogy milyen szervezetrendszerben működjön a tagállamokban a közösségi pénzügyi érdekek védelmét szolgáló ellenőrzési rendszer, de a tagállamok általános kötelezettségévé teszi, hogy hozzanak létre egy olyan kapcsolattartó intézményt, amely a közösségi pénzügyi források felhasználásáért felelős állami intézmények tevékenységét koordinálja és szükség esetén a szükséges vizsgálatokat lefolytatja.

A közösségi/uniós intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül, az OLAF vizsgálatokat folytat:

• 
  a csalások, a korrupció és az Európai Közösség, valamint az Európai Atomenergia Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem céljából, illetve
  
• 
  a szakmai feladatok teljesítésében olyan súlyos kötelezettségszegések feltárása céljából, mint például a Közösségek tisztviselői és alkalmazottai kötelességeinek fegyelmi vagy büntetőeljárást maga után vonó elhanyagolása vagy elmulasztása esetén.
  

• 
  az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában levő minden információhoz közvetlen és bejelentés nélküli hozzáférési, valamint minden helyiségbe belépési jogosultsággal rendelkezik. E dokumentumokról, illetve adathordozókról jogosult másolatot vagy kivonatot készíteni, és szükség esetén, azok őrzését átvállalni (lefoglalni) annak biztosítása céljából, hogy azok ne tűnhessenek el;
  
• 
  szóbeli információ közlésére tarthat igényt az intézmények és szervek tagjai, a hivatalok vagy ügynökségek igazgatósága és személyzete részéről;
  
• 
  helyszíni vizsgálatokat végezhet az érintett gazdasági szereplő helyiségeiben azon célból, hogy információt szerezzen az ilyen gazdálkodó szervezeteknél esetlegesen előforduló szabálytalanságokról;
  
• 
  jogosult az általa folytatott vizsgálatok során információ szolgáltatására felkérni minden érintett személyt.
  

• 
  tagjainak, tisztviselőinek és egyéb alkalmazottainak, valamint a hivatalok és ügynökségek igazgatóságának és egyéb alkalmazottainak a Hivatal képviselőivel való együttműködési és részükre információ szolgáltatási kötelességét, valamint
  
• 
  a Hivatal alkalmazottai által a belső vizsgálatok lefolytatásakor betartandó eljárási szabályokat és a belső vizsgálat lefolytatásában érintett személyek jogainak garanciáit⁶⁶⁴.
  

A vizsgálatok lefolytatását közvetlenül az igazgató irányítja. A Hivatal vizsgálatban részt vevő alkalmazottai a helyszíni vizsgálat során feladataikat a személyazonosságukat és beosztásukat feltüntető írásos meghatalmazás alapján végzik. A meghatalmazáson fel kell tüntetni a vizsgálat tárgyát. A szabályozás nem határozza meg a vizsgálatok lefolytatásának konkrét határidejét, csak akként rendelkezik, hogy a vizsgálatok időtartamának hosszát az eset körülményei és bonyolultsága határozza meg. A Szerződéssel és a már említett szabályokkal összhangban a rendeletek előírják a tagállamok részére, hogy külső ellenőrzések esetén a hatáskörrel rendelkező hatóságaik a nemzeti jogszabályok rendelkezéseinek betartásával biztosítsák a feladataik elvégzéséhez szükséges teljes körű támogatást a Hivatal alkalmazottai számára. Belső ellenőrzések esetén pedig intézmények és szervek kötelezettségévé teszik az arról való gondoskodást, hogy tagjaik és személyzetük a Hivatal képviselői számára megadhassák a feladataik elvégzéséhez szükséges támogatást.

Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek általános kötelezettsége, hogy továbbítsanak minden csalási, korrupciós és egyéb jogellenes tevékenységre vonatkozó információt az OLAF számára. Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek, valamint a tagállamok a folyamatban levő vizsgálattal érintett minden birtokukban levő minden dokumentumot és információt továbbítanak az OLAF részére⁶⁶⁵.

A vizsgálat befejezését követően az OLAF jelentést készít, amelyben feltünteti a megállapított tényeket, az esetleges pénzügyi veszteség mértékét, a vizsgálat által feltárt eredményeket és az igazgató javaslatait a meghozandó intézkedésekről. A külső vizsgálatot követően összeállított jelentéseket és az összes vonatkozó felhasználható dokumentumot az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságainak küldik meg. Az OLAF jelentésének megállapításai alapján az érintett tagállam döntésén múlik, hogy indít-e büntetőeljárást vagy sem. Tekintettel a rendelet azon rendelkezésére, miszerint OLAF által lefolytatott vizsgálatok nem befolyásolhatják a tagállamok büntetőeljárás kezdeményezésére vonatkozó hatáskörét (2. cikk), a tagállamokat semmi sem akadályozza abban, hogy büntetőeljárást indítsanak. Amennyiben azonban büntetőeljárást indítanak az OLAF jelentései a tagállami közigazgatási vagy bírósági eljárásban – a tagállami ellenőrző szervek jelentésével azonos módon – bizonyítéknak tekintendők (9. cikk (2) bek.).

A belső vizsgálatot követően összeállított jelentéseket és az összes vonatkozó felhasználható dokumentumot az érintett intézménynek, szerveknek, hivatalnak vagy ügynökségnek küldik meg. Az érintett intézmény, szerv, hivatal vagy ügynökség megteszi a vizsgálat eredményeiből fakadó, különösen a fegyelmi vagy a jogi intézkedéseket, és a Hivatal igazgatója számára jelentést küld az intézkedések megtételéről az igazgató által az igazgató jelentésének következtetéseiben megállapított határidőn belül.

4. A pénzügyi érdekek hatékonyabb védelmének lehetséges jövőbeni eszközei
4.1 Az Európai Ügyészség létrehozása

Mint fentebb láthattuk a bemutatott szabályozás jelenleg alapvetően közigazgatási jogi személet alapján védi az Unió pénzügyi érdekeit. Az 1990-es évek közepén, 1995-ben már volt egy kezdeményezés – a már említett, az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló Egyezmény – arra, hogy a pénzügyi érdekek védelme ne csak közigazgatási, hanem büntetőjogi eszközökkel is megvalósuljon. Emellett a Bizottság törekvései között továbbra is szerepel a Közösségek pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének átfogóbb és mélyebb szabályozása.

Ennek érdekében a Bizottság 2000 szeptemberében a folyamatban lévő kormányközi konferenciára kiadott egy közleményt a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmével összefüggésben⁶⁶⁶. E közleményében a Bizottság javaslatot tett az Európai Ügyész intézményének felállítására, és a Római Szerződés ennek megfelelő módosítására – egy új 280a. cikk beültetésére. A Corpus Juris szerzői szerint a Közösség pénzügyi érdekei védelmének területén eljárásjogi szempontból – ideértve a nyomozást, a vádképviseletet és büntetés-végrehajtás felügyeletét is – az Európai Ügyészség létrehozása az egyetlen alkalmas eszköz a jogharmonizáció megvalósítására⁶⁶⁷. A Corpus Jurisban, valamint a bizottsági közleményben szereplő tervezet szerint az Európai Ügyész hatásköre szigorúan a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmére terjedne ki. A közlemény megállapítja, hogy a Közösségnek igen korlátozott eszközei vannak pénzügyi érdekeinek védelmét tekintve, a tagállamok közti igazságügyi együttműködés hagyományos módjai igen nehézkesek és a célnak nem megfelelőek (például gyakran okoznak az eljárásban késéseket, vagy eredményezik a bizonyítékok megsemmisülését). Mindez pedig szükségessé teszi az eljárások hatékonyságának növelését. A Bizottság szerint ennek kiküszöbölése az Európai Ügyész intézményének felállításával lenne lehetséges. Az Európai Ügyésznek jogot biztosítana a Bizottság a tagállami bíróságok előtti vádemeléshez, illetve a tagállami büntetőeljárások felügyeletéhez a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő cselekmények esetében. Ugyanakkor a büntető igazságszolgáltatás továbbra is tagállami hatáskörben maradna. A közlemény az Európai Ügyészség szervezetét nagymértékben decentralizált szervezetként képzeli el, az Európai Ügyésznek minden tagállamban lenne egy helyettese, aki lényegében a Közösség és a tagállami jogrendszer közötti kapcsolatot jelentené⁶⁶⁸.

Ezt követően 2001. májusában a Bizottság egy a Közösség pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmére vonatkozó irányelvtervezetet terjesztett elő⁶⁶⁹. Az irányelv-tervezet előterjesztésnek alapvető oka az volt, hogy az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló Egyezmény (1995) illetve kiegészítő jegyzőkönyvei a szükséges tagállami ratifikációk hiányában nem tudtak időben hatályba lépni. Az Egyezmény helyettesítésére egy irányelv megalkotása tűnt a Bizottság számára a legcélszerűbb eszköznek. Az irányelv-tervezet alapvetően ugyanazokat a rendelkezéseket tartalmazza, mint az Egyezmény és kiegészítő jegyzőkönyvei. (Meghatározza a csalás, a korrupció, a pénzmosás fogalmát, ezen cselekmények kötelező tagállami pönalizálását, a gazdasági szereplők, valamint ezek vezetőinek felelősségét és a büntetések formáját). Jellegéből adódóan azonban a tagállamok könnyebben át tudják ültetni saját jogrendszerükbe, hiszen nem szó szerinti, hanem tartalmi átvételt igényel. Időközben az irányelv-tervezet elfogadásának folyamatát némileg háttérbe szorította, hogy az Egyezmény 2002. október 17-én végül hatályba lépett.

2001 decemberében a Bizottság kiadott egy Zöld Könyvet⁶⁷⁰ a Közösségek pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelméről és az Európai Ügyész intézményének létrehozásáról⁶⁷¹. A Bizottság e Zöld Könyvben kiállt a közösségi pénzügyi érdekek büntetőjogi védelme mellett. E Zöld Könyv alapvető célja egy jövőbe mutató vita kezdeményezése a Közösség pénzügyi érdekeit érintő határokon átívelő bűncselekmények üldözésének, illetve az elkövetők felelősségre vonásának egységesítéséről akként, hogy javaslatot tesz egy önálló szervezet – az Európai Ügyészség – létrehozására, amely koordinálja a tagállami bűnüldöző szervek által végzett nyomozásokat, illetve egységes szempontokat érvényesít a vádemelés során. Az Európai Ügyészség a Bizottság elképzelései szerint a szubszidiaritás elve mentén csak a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekményekre rendelkezne hatáskörrel⁶⁷².

Végül, de nem utolsó sorban meg kell említeni a Bizottság viszonylag új – és ezúttal nem büntetőjogi jellegű – jogalkotási javaslatát, a Közösség pénzügyi érdekeinek csalással és bármely más tiltott tevékenységgel szembeni védelmére vonatkozó kölcsönös közigazgatási segítségnyújtásról rendelet tervezetét. A rendelet megalkotásának fő célja, hogy a mind a tagállamok, mind az EU költségvetési érdekeit sértő transznacionális csalások (különösen bevételi oldalon a hozzáadottérték adó, kiadási oldalon pedig strukturális támogatásokkal kapcsolatos csalások) esetében a tagállamok közti együttműködést hatékonyabbá tegye a gyors és összehangolt fellépések érdekében. Ezen együttműködést jelenleg a közigazgatási együttműködés európai szintű jogi szabályozásának hiánya akadályozza leginkább. A rendelettervezet egy keretszabályozást biztosítva lényegében a kölcsönös közigazgatási segítségnyújtást tenné könnyebbé, megerősítené az együttműködés és az információcsere mechanizmusát. Nem zárná ki azonban a konkrétabb, mélyebb együttműködés lehetőségét. A rendelettervezet szabályozza a kötelező és önkéntes segítségnyújtást, valamint az információk felhasználásának szabályait.

Az Unió pénzügyi érdekei védelmének hatékonyabbá tételére nem csak büntetőjogi eszközök állnak-állhatnak rendelkezésre. Ilyen alternatív nem büntetőjogi eszköz lehet az Amerikai Egyesült Államokban alkalmazott Civil False Claims Act (CFCA). A CFCA-t eredetileg az amerikai polgárháború idején, 1863-ban fogadta el a Kongresszus. A szabályozás lényege az, volt, hogy a törvény lehetőséget adott bárkinek, akinek megalapozott tudomása (és megfelelő bizonyítéka) volt a költségvetés megkárosításáról, hogy a költségvetést megkárosító cég, vagy magánszemély ellen bírósági eljárást kezdeményezzen, és bizonyítékait polgári per keretében a bíróság elé tárja. Abban az esetben, ha a bíróság megállapította a jogsértést, a bíróság a jogsértőt kétszeres kártérítésre, továbbá 2000 dollár pénzbírság megfizetésére kötelezte. Az eljárás kezdeményezője sikeres eljárás esetén jogosult volt a kártérítési összeg felére. Az eljárás specialitása volt, hogy az államnak nem volt joga beavatkozni az eljárásba, a „felperes” mindvégig az eljárás kezdeményezője volt. E speciális eljárás kezdeményezésének nem volt feltétele, hogy a „felperest” az alperes magatartása, cselekménye bármilyen tekintetben érintse.

A szabályozást – legutóbb – 1986-ban alapvetően megreformálták⁶⁷³. A kártérítés összegét az okozott kár kétszereséről a háromszorosára emelték, és megnövelték a bírság összegét is. Lényeges változás továbbá, hogy a kár felderítésére és a követelés érvényesítésére a bejelentő-felperes mellett az igazságügy-miniszter (attorney general) is jogosult. Az igazságügy-miniszter részvétele az eljárásban emellett alapvetően befolyásolja a „sikerdíj” összegét, amely sikeres eljárás esetén a megítélt háromszoros kártérítés 30%-a körül alakul.

Figyelemmel a büntetőjog harmonizációjának problémáira, nehézkes voltára, és a tagállamok ellenállására, valamint a szabályozás dollár/euro-milliárdokban mérhető eredményeire, egyes kutatók felvetették a CFCA európai adaptációjának lehetőségét. Ennek egyik nagy előnye lenne, hogy büntetőjogi harmonizáció nélkül – is – egy hatékony eszközt lehetne az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére létrehozni⁶⁷⁴. Az ilyen jellegű szabályozás megkönnyítené egyrészt a csalások felderítését, másrészt számos „potenciális csalókra” igen jelentős preventív hatást gyakorolna.

A tényállást is magában foglaló Btk. módosítás (a 2001. évi CXXI. törvény) indokolása kifejezetten utal az Európai Közösségek pénzügyi érdekeiről szóló Egyezmény rendelkezéseire⁶⁷⁶ és a törvénymódosítás azt alapul véve iktatta be a magyar Büntető Törvénykönyvbe az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek megsértése tényállását.

E tényállás a törvénymódosítás alapján még azelőtt a Btk. részévé vált, hogy az Egyezmény hatályba lépett volna. A tényállás lényegét tekintve az Egyezmény 1. cikkében maghatározott magatartásokat szankcionálja. Bár az Egyezmény csak a szándékos cselekmények büntetését írja elő, a magyar szabályozás – a gazdálkodó szervezet vezetője, ellenőrzésre vagy felügyeletre feljogosított tagja illetve dolgozója esetében – a gondatlan elkövetést is szankcionálja. Az Egyezmény csak súlyos, 50.000 ECU-t (kb. 15.000.000 Ft-ot) meghaladó értékre elkövetett csalások esetén teszi kötelezővé a szabadságvesztés büntetés alkalmazását, a magyar szabályozás szándékos bűncselekmény esetén értékhatártól függetlenül öt évig terjedő szabadságvesztés alkalmazását írja elő. Büntetendő gondatlan elkövetővel szemben a magyar szabályozás két évig terjedő szabadságvesztés pénzbüntetés, vagy közérdekű munka szankciót rendeli alkalmazni.

A bűncselekmény védett jogi tárgya az Európai Közösségek pénzügyi érdekei, elkövetési tárgyai a Közösségek által, vagy nevében kezelt pénzalapokból származó támogatások, illetve az Európai Közösségek által, vagy nevében kezelt költségvetésbe történő befizetések. A Közösségek által vagy nevében kezelt pénzalapok alatt az Európai Közösségek általános költségevetése, illetve az Európai Fejlesztési Alap értendő⁶⁷⁷.

Az Európai Közösségek által, vagy nevében kezelt költségvetésbe történő befizetések alatt lényegében a közös költségvetés saját forrásait, a mezőgazdasági lefölözéseket, a cukorilletékeket, a vámokat, a tagállamok által beszedett hozzáadottérték-adó (Áfa) meghatározott részét (Áfa-forrás), valamint az éves költségvetésben meghatározott összegű GNI-forrást kell érteni.

A bűncselekmény elkövetési magatartásai az említett támogatásokkal, illetve a költségvetési befizetésekkel kapcsolatos valótlan tartalmú nyilatkozat tétel, hamis, vagy hamisított okirat felhasználása, az előírt tájékoztatási kötelezettség nem teljesítése, valamint megtévesztés alkalmas hiányos teljesítése, illetve a jóváhagyott céltól eltérő felhasználása.

A bűncselekmény alanya alapesetben (314. § (1)-(2) bekezdés) tettesként bárki lehet, de a gondatlan alakzat csak gazdálkodó szervezet vezetője, ellenőrzésre vagy felügyeletre feljogosított tagja vagy dolgozója által valósítható meg.

Érdekes kérdéseket vetnek fel az elhatárolás különböző szempontjai más bűncselekményektől. Nyilvánvaló, hogy a Btk. 288. §-ában szabályozott jogosultan gazdasági előny megszerzése – amely annyiban különbözik a 314. §-tól, hogy ott nem Európai Közösségek által vagy nevében kezelt pénzalapokból származó támogatásokra, hanem a magyar központi költségvetésből, illetőleg a helyi önkormányzati költségvetésből, vagy az elkülönített állami pénzalapokból jogszabály alapján, illetve külföldi állam vagy nemzetközi szervezet által nyújtott pénzügyi támogatásokra történik a bűncselekmény elkövetése – nem valósulhat meg az Európai Közösségek/Unió által vagy nevében kezelt pénzalapokból származó támogatásokkal kapcsolatban, mivel azt a Btk. 288/A. §-ába foglalt értelmező rendelkezés második mondata kizárja⁶⁷⁸.

Itt azonban érdemes a szabályozáson elgondolkodni. Az EMVA-ból, strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatások egyik fontos alapelve, hogy a támogatások kiegészítő jellegűek és támogatás csak olyan projektekhez nyújtható, amelyet az adott tagállam is támogatásban részesít. Ez praktikusan annyit jelent, hogy egy valamely strukturális alapból vagy a kohéziós alapból támogatott projekt természetszerűleg a magyar államháztartásból is támogatásban részesül. A támogatás kifizetése során, amikor a támogatás összegét a kedvezményezett megkapja, nem különül el a támogatás közösségi és hazai része, nem külön-külön kap egy közösségi és egy hazai támogatást, hanem együttesen kapja meg azt. Arról, hogy az egyes programokat milyen arányban finanszírozza az EU és az érintett tagállam, a vonatkozó közösségi rendeletek alapján a Bizottság és az érintett tagállam között létrejött megállapodások rendelkeznek⁶⁷⁹. Mindezek alapján – bár az említett szakirodalom e kérdést nem tárgyalja – az ilyen jellegű támogatásokkal kapcsolatos valótlan tartalmú nyilatkozattétel, hamis, vagy hamisított okirat felhasználása, az előírt tájékoztatási kötelezettség nem teljesítése valamint megtévesztésre alkalmas hiányos teljesítése, illetve a jóváhagyott céltól eltérő felhasználása esetén mindkét bűncselekmény megvalósul, és erre nem vonatkozik a 288/A. § kizáró rendelkezése.

Mindemellett fontos kérdés, hogy milyen viszonyban áll egymással a 314. § (1) b) szerinti cselekmény – az EU költségvetési befizetésekkel kapcsolatos valótlan tartalmú nyilatkozat tétel, hamis, vagy hamisított okirat felhasználása, az előírt tájékoztatási kötelezettség nem teljesítése, valamint megtévesztésre alkalmas hiányos teljesítése – és a 310. § szerinti adócsalás, ha azt általános forgalmi adóra nézve követik el, illetve a 312. § szerinti csempészet. E kérdéssel az említett szakirodalom nem igazán foglalkozik, pedig – álláspontom szerint – e bűncselekmények összefüggései nem hagyhatók figyelmen kívül. A 314. § (1) b) pontja szerinti cselekmény védett jogtárgya az EU költségvetés bevételei, köztük a vámbevételek és az Áfa-forrás.

A csempészet elkövetési magatartása a nem közösségi áru vámellenőrzés alól történő elvonása, vagy a vámtartozás (a Közös Vámtarifa alapján megállapított vám összege, az importot terhelő Áfa összege, valamint esetlegesen jövedéki adó és egyéb fizetési kötelezettségek), illetve a vámbiztosíték megállapítása vagy beszedése szempontjából lényeges körülmények tekintetében valótlan nyilatkozat tétel, és ezzel a vámbevétel csökkentése.

Minden adófajtára, így az Áfá.-ra elkövetett adócsalás elkövetési magatartása az adókötelezettség megállapítása szempontjából jelentős tényre vonatkozó hatóság előtti valótlan nyilatkozattétel vagy a jelentős tény hatóság előtti elhallgatása, amellyel vagy más megtévesztő magatartással az elkövető az adóbevételt csökkenti.

E három elkövetési magatartás egymásra vetítéséből látható, hogy az elkövetési magatartás mindhárom esetben a valótlan nyilatkozattétel (jelentős tény valótlan előadása), illetve a megtévesztés valamely másképpen nevesített formája. Tekintettel azonban arra, hogy e cselekmények között sem konszumpció, sem alternáció, sem szubszidiaritás nem állapítható meg, felmerül a kérdés, hogy az Európai Közösség pénzügyi érdekeinek – a költségvetés bevételeit érintő – megsértése valóságos halmazatban áll-e az adócsalással (310. §), ha azt Áfá.-ra követik el, illetve a csempészettel (312. §)? E kérdést minden bizonnyal a bírói gyakorlat fogja előbb utóbb megválaszolni, ehelyütt csak néhány momentumra szeretném ráirányítani a figyelmet.

Mindenek előtt arra, hogy a bűncselekmény jogi tárgya az adócsalás esetében az állam pénzgazdálkodásának, költségvetésének törvényes működéséhez, az adók, járulékok megfizetéséhez fűződő állami és társadalmi érdek védelme. Az Áfá.-ra elkövetett adócsalás esetében azonban nem lehet a védett jogtárgy meghatározásánál figyelmen kívül hagyni, hogy a tagállami Áfa bevételek meghatározott – bár az összes bevételre nézve nem túl nagy, (a bevételek mintegy 0,5 %-át kitevő) – része egyike a közös költségvetés saját forrásainak, és ekként az adócsalás jogi tárgya – Áfa-csalás esetén – az EU pénzügyi érdekeinek védelme is.

Némileg hasonló, némileg eltérő a helyzet a csempészet esetében. A saját forrásokról szóló tanácsi határozat⁶⁸⁰ szerint a közös költségvetés saját forrásait képezik a nem tagállamokkal folytatott kereskedelem vonatkozásában a Közös Vámtarifa alapján bevezetett vámok és egyéb kötelezettségek, amelyek 25%-át a tagállamok a beszedés költségeire visszatarthatják. Az EU-hoz történt csatlakozásunk előtt a csempészet védett jogi tárgya egyértelműen az állami pénzgazdálkodás, költségvetés védelme, (illetve ezen belül a vámpolitika érvényesüléséhez, a vámjogszabályok betartásához fűződő jogi és gazdasági érdek) volt. A csatlakozás azonban e területen lényeges változást hozott, hiszen a beszedett vámbevételek ettől kezdve a közös költségvetés bevételeit képezik azzal, hogy a vámbevételek 25%-a a beszedés költségeire visszatartható. Erre tekintettel azonban a csempészet jogi tárgya elsődlegesen már nem az állami pénzgazdálkodás, költségvetés rendje, hanem megintcsak az EU pénzügyi érdekeinek, költségvetésének védelme.

Összefoglalva, a szabályozás alapján szemben áll egymással az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme, valamint az Áfá.-ra elkövetett adócsalás, illetve a csempészet, ahol

• 
  a védett jogtárgy: az EU pénzügyi érdekeinek védelme esetében a közös költségvetés rendje, bevételei, az Áfá.-ra elkövetett adócsalás esetében a magyar és az EU költségvetés rendje, bevételei, csempészet esetében pedig elsődlegesen az EU és közvetetten a magyar költségvetés rendje, bevételei;
  
• 
  az elkövetési magatartás mindhárom bűncselekmény esetében a megtévesztés (valótlan nyilatkozat tétel);
  
• 
  a büntetés pedig az EU pénzügyi érdekeinek szándékos megsértése esetén 1 hónaptól 5 évig terjedő szabadságvesztés, az adócsalás illetve a csempészet esetén pedig – elkövetési értéktől függően – legalább pénzbüntetés, legfeljebb 2-től 8 évig terjedő szabadságvesztés.
  

a) Valóságos alaki halmazat megállapítása

27. 
    az EU pénzügyi érdekeinek megsértése és az Áfá.-ra elkövetett adócsalás között arra alapozva, hogy ugyanaz a cselekmény alapvetően két különböző jogtárgyat – kisebb részben az EU, nagyobb részben a magyar költségvetés érdekeit – védő bűncselekményt valósít meg, továbbá az adócsalás bűncselekménye védi az adójogszabályok betartásához fűződő jogi érdeket is;
    

Ezen érvelés azonban álláspontom szerint igen nehezen tartható alapvetően az elkövetési magatartás és a védett jogtárgyak azonossága, illetve egymással való szoros összefüggésük miatt. Emellett – bár jogi érvként nyilvánvalóan nem fogadható el – meglehetősen furcsa helyzet jönne létre, hiszen a halmazat megállapítása más-más adónemre elkövetett adócsalás között alapvető különbséget eredményezne. Így ha az adócsalást valaki Áfá.-ra követné el akkor mindkét bűncselekmény (az EU pénzügyi érdekeinek védelme és az adócsalás) elkövetése miatt is felelőssé lenne tehető, ha azonban például személyi jövedelemadóra követné el, akkor csak az adócsalásért felelne.

b) Annak kinyilvánítása, hogy a bűncselekmények között a halmazat csak látszólagos. Ez azonban rögtön két kérdést vet fel:

• 
  a tényállás megvalósulása esetén melyik bűncselekmény (EU pénzügyi érdekeinek megsértése vs. adócsalás/csempészet) elkövetését kell megállapítani?
  
• 
  ha az előbbi kérdésre a válasz az, hogy ilyen esetekben az adócsalás, illetve a csempészet elkövetését kell megállapítani, felmerül a kérdés, hogy az EK pénzügyi érdekeinek megsértését az Európai Közösségek költségvetési bevételei tekintetében (314. § (1) b) pont) ki és hogyan tudja elkövetni? Ebben az esetben ugyanis fogalmilag kizárt a saját források közül az Áfa-forrás, illetve a vámok vonatkozásában az EK pénzügyi érdekei megsértésének elkövetése. Ugyancsak kizárt azonban a többi forrás esetében is, hiszen a mezőgazdasági lefölözések beletartoznak a vám büntetőjogi fogalmába, a GNI-forrást pedig a tagállami költségvetésből utalják át a közös költségvetésbe, így az elkövető ott is fogalmilag kizárt⁶⁸¹.
  

Ezzel összefüggésben érdemes figyelembe venni azon EU tagországok gyakorlatát, amelyek a magyar szabályozási módtól eltérően egységes tényállás keretében szankcionálják az adójogi és a vámjogi előírások megsértését⁶⁸², szemben azokkal a tagállamokkal, amelyek e cselekményeket külön tényállásokban szankcionálják. Az EK pénzügyi érdekei védelme szankcionálásának beültetése a nemzeti büntető jogszabályokba csak ez utóbbiaknál okoz nehézséget, mivel csak e tagállamok kénytelenek erre önálló tényállást alkotni.

A változtatási igény azzal összefüggésben merült fel, hogy noha az EK Szerződés 274. cikke alapján a költségvetés végrehajtásáért való végső felelősség a Bizottságot terheli, a költségvetés végrehajtásának mintegy 80%-a tagállami intézmények által történik, és a Bizottság nem rendelkezik megfelelő és hatékony eszközökkel arra nézve, hogy a költségvetés végrehajtását megfelelően figyelemmel tudja kísérni. Mindezt az Európai Számvevőszék is érzékeli és meg is fogalmazta kritikáit a közösségi források felhasználásával kapcsolatban. (Elég csak arra gondolnunk, hogy a Számvevőszék teljesen pozitív megbízhatósági nyilatkozatot még nem adott ki). Kétségtelen tehát, hogy szükséges lenne egy olyan pénzügyi ellenőrzési rendszer létrehozása, amely a felelős intézmény számára is kellő garanciákat biztosít azon ügyletek végrehajtásával és ellenőrzésével kapcsolatban, amelyekért a felelősséget végső soron neki kell viselnie.

A Számvevőszék véleményében azt javasolja, hogy a Bizottság és a tagállamok összehangolt módon, közös elvek és normák szerint meglévő vagy új rendszereket fejlesszenek és alkalmazzanak. Ezen túlmenően követelményként tűzte, hogy az ellenőrzési rendszereknek biztosítaniuk kellene az ellenőrzések költsége és azon hasznok közötti megfelelő egyensúlyt, amelyeket az ellenőrzések a szabályszerűtlenségek kockázatkezelésével eredményeznek. Az integrált ellenőrzési rendszer egy olyan ellenőrzési láncot kell, hogy képezzen, ahol egységes standardok alapján történik az ellenőrzések végrehajtása, dokumentálása és a jelentések készítése.

A Bizottság a Számvevőszék véleményére reagálva a 2005. júniusi közleményében⁶⁸⁵ az integrált belső ellenőrzési keretrendszerhez „ütemterv” elkészítését javasolta. A Bizottság e közleményében a nemzeti számvevőszékeknek kiemelt szerepet szánt az EU pénzeszközök felhasználására vonatkozó nemzeti audit jelentések elkészítésében az Európai Számvevőszék szisztematikusabb bevonásán keresztül. Mindez azonban – megvizsgálva a jelenlegi ellenőrzési struktúrát – felvet bizonyos alapvető problémákat.

A Lisszaboni Szerződés alapján a pénzügyi érdekek védelmének általános szabályozása annyival egészülne ki, hogy a Szerződés a csalás és a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekmények elleni küzdelmet nem csak a tagállamokra korlátozná, hanem alapszerződési szinten kimondja, hogy e küzdelmet – nyilvánvalóan – az Unió intézményeiben, szerveiben és hivatalaiban is folytatni kell⁶⁹⁰.

Az Unió pénzügyi ellenőrzésének intézményrendszerére vonatkozóan a Lisszaboni Szerződés a jelenlegi szabályozáshoz képest nem tartalmaz érdemi változtatást. E téren azonban az a Lisszaboni Szerződés nem az Európai Alkotmány szerinti szabályozást veszi át. Az Európai Alkotmány 19. cikke ugyanis az Unió intézményei közé csak az Európai Parlamentet, az Európai Tanácsot, a Miniszterek Tanácsát, az Európai Bizottságot, valamint az Európai Unió Bíróságát sorolja. Később az I. rész IV. cím II. fejezetében a Számvevőszéket – az Európai Központi Bankkal együtt – mint az Unió egyéb intézményét említi. Noha első ránézésére mindez apró különbségnek vélhető, azonban – álláspontom szerint – mégsem szabad annak tekinteni. A Számvevőszék a Maastrichti Szerződés hatályba lépése óta minősül az Unió önálló intézményének, és mint ilyen azonos „rangban” van a Bizottsággal, a Tanáccsal és a Parlamenttel. Az Európai Alkotmány azon rendelkezése miszerint külön kategóriába sorolja az intézményeket és az egyéb intézményeket – ez utóbbiban helyezve el a Számvevőszéket is – mindenképpen üzenetértékű lett volna (még akkor is, ha a szövegezésből pontosan nem derült ki, hogy mi a különbség az intézmények és az egyéb intézmények között). Az üzenet pedig nem feltétlenül pozitív: talán úgy is értelmezhető, hogy a Számvevőszéket némileg „lefokozza”. Abban az esetben pedig, ha a pénzügyi ellenőrzés folyamatos erősítése a célja mind a tagállamoknak, mind az Unió intézményeinek, akkor egy ilyen lépés nem lett volna feltétlenül szerencsés. A Lisszaboni Szerződés azonban – szerencsére – e megkülönböztetést nem tartalmazza. Érdekes ugyanakkor, hogy az EP Költségvetési Ellenőrző Bizottsága elnöke – mint arra már korábban utaltam – éppen a Lisszaboni Szerződést elfogadó Európai Tanácsülés idején tett javaslatot az Számvevőszék szervezetének átalakítására.

8. Összefoglalás, következtetések
Az előzőekben áttekintettük, hogy az Európai Unióban a pénzügyi-költségvetési ellenőrzés feladatait mely szervek és intézmények látják el, valamint e szerveknek és intézményeknek mire terjed ki a hatáskörük. Ezt követően érdemes kitérni arra is, hogy mindebből mind a közösségi, mind a magyar pénzügyi-költségvetési ellenőrzési intézményrendszer vagy a rá vonatkozó szabályozás számára milyen következtetések, javaslatok vonhatók le. E téren néhány problémakört mindenképpen érdemesnek tartok kiemelni.

1. Alapvetően érdekes hozzáállás figyelhető meg a tagállamok részéről az EU intézmény- és támogatási rendszerének működésével és „költségességének” megítélésével kapcsolatban. A pénzügyi perspektíva elfogadásával kapcsolatban korábban már láthattuk, hogy a tagállamok milyen jelentős nyomást tudnak gyakorolni annak érdekében, hogy az EU létéből fakadó „költségeiket” akár egy euroval is csökkentsék (vagy az EU-ból származó bevételeiket növeljék). Politikai síkon a tagállamok rendszeresen azt is számon kérik, hogy az EU milyen sokba kerül, de ha saját maguknak kellene valamint tenniük az EU pénzügyi érdekeinek védelme érdekében, akkor már sokkal visszafogottabban cselekszenek. Ehelyütt elég csak arra gondolnunk, hogy milyen hosszú idő telt el a Pénzügyi Érdekek Védelméről szóló egyezmény aláírása (1995) és minden tagállam általi ratifikációja között (2002), vagy mennyire vontatottan halad (ha halad egyáltalán) az Európai Ügyészség felállítása. Fontos lenne, ha a tagállamok pénzügyi szempontból ne csak költségnövelő tényezőnek, illetve bevételi forrásnak tekintsék az Uniót, hanem belássák e téren is, hogy az Unió közösségi jellege, még a pénzügyi szolidaritás elvének alkalmazásával is valamennyiük számára pozitív gazdasági és más következményeket eredményez. A Közösség léte, a költségvetéséből származó források jelentős volumene, valamint e források jogszerű felhasználásával kapcsolatban felmerülő kockázatok megkövetelik, megkövetelnék, hogy a tagállamok hatékony védelmet biztosítsanak a Közösség pénzügyi érdekei számára.

2. A második problémakör az ellenőrző intézmények eljárásához kapcsolódik mind OLAF, mind az Európai, illetve a magyar Állami Számvevőszék esetében. A hatályos jogszabályi rendelkezések szerint sem az Európai Számvevőszék, sem a magyar Állami Számvevőszék, által vizsgált, ellenőrzött intézmények gazdálkodására – vagy esetleg ezen intézményekkel bármilyen jogviszonyban lévő harmadik személyekre – tett megállapítások ellen, az ellenőrzött intézmények/személyek számára – egy esetleges kártérítésre irányuló bírósági eljáráson túlmenően⁶⁹¹ – nincs semmilyen formális jogorvoslati lehetőség az esetlegesen elhibázott, téves számvevői megállapításokkal szemben. E kérdés kétségtelenül nem annyira kardinális, mint egy bírósági, vagy közigazgatási határozat esetében, hiszen az ÁSZ megállapításainak nincs közvetlen konkrét (jog)következménye, de egy esetlegesen téves megállapítás az adott intézményre vagy annak vezetőire közvetve negatív hatást gyakorolhat. E probléma azonban nem csak a számvevőszékek esetében áll fenn, hanem az OLAF esetében is. Míg egy tagállamban a különböző közigazgatási, vagy büntetőjogi jogsértéseket vizsgáló szervezetek felett általában megtalálható valamilyen bírói, vagy ügyészi kontroll, addig e kontrollmechanizmus az OLAF esetében teljes egészében hiányzik⁶⁹². Egy ilyen intézményi helyzet pedig potenciális alkalmas arra, hogy az OLAF eljárása során sérüljön a jogbiztonság elve, illetve az eljárás alá vont személy/szervezet jogorvoslathoz való joga. E helyzeten –az Európai Alapjogi Charta hatályba lépésével –mindenképpen változtatni kell.

3. A harmadik kérdés az ellenőrző intézmények gazdálkodásának ellenőrzésével kapcsolatban merül fel, és konkrétan arra irányul, hogy pénzügyi oldalról ki ellenőrzi ezen intézményeket. A magyar közjogi berendezkedésben az ÁSZ, mint az Országgyűlés szakosított ellenőrző szerve jogosult valamennyi állami és önkormányzati szerv, illetve részben vagy egészben állami forrásból gazdálkodó egyéb szervezet pénzügyi ellenőrzésére, és ennek keretében a költségvetésből származó források felhasználásának vizsgálatára. Az ÁSZ azonban maga is költségvetésből gazdálkodó szerv, de a magyar közjogi rendszerben nincs olyan intézmény amely az ő gazdálkodását ellenőriz(het)né. Bár az Országgyűlés felé beszámolási kötelezettséggel tartozik, de egy költségvetési beszámolónak egy országgyűlési bizottságban történő megvitatása nyilvánvalóan nem helyettesíthet egy érdemi pénzügyi ellenőrzést, még akkor sem, ha az ÁSZ önkéntesen könyvvizsgálói véleményt is csatol hozzá. Nem igazán különbözik ettől a helyzet az Európai Számvevőszék esetében sem. Noha az OLAF jogosult minden intézmény, így az Európai Számvevőszék tekintetében is ellenőrzést lefolytatni, az OLAF vizsgálatai alapvetően nem az éves beszámoló hitelesítésére irányulnak. Pozitívumként értékelhető, hogy mind az Európai Számvevőszék, mind a magyar Állami Számvevőszék külső könyvvizsgálóval értékelteti beszámolóját, de nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy ezt jogszabályi rendelkezés egyikük számára sem írja elő. Bár a probléma alapvetően teoretikus, az esetleges konkrét problémává válást megelőzendő indokoltnak tartanám egy, a könyvvizsgáló kötelező alkalmazását előíró jogszabályi rendelkezés megalkotását.

4. A negyedik kiemelendő kérdéskör a költségvetés végrehajtásának parlamenti ellenőrzése. Az EU és a magyar szabályozást egymással összehasonlítva megállapítható, hogy amellett, hogy mindkettő rögzíti a költségvetés végrehajtásának parlamenti ellenőrzési kötelezettségét, mind a szabályozásnak a jogrendszerben elfoglalt helyét, mind módját illetően jelentősen eltérnek egymástól. Rendszertani szempontból az uniós jogrendszerben az elsődleges jogszabályok közé tartozó az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (illetve korábban z EK Szerződés) megnyitja a lehetőségét a nem csak utólagos parlamenti ellenőrzésnek, és emellett külön – bár bizonyos szempontból lex imperfecta jellegű – hangsúlyt ad neki a mentesítés intézményén keresztül. A folyamatos ellenőrzés az európai parlamenti gyakorlatban – a 1605/20002/EK rendelet alapján – nem csak lehetőség, hanem ténylegesen gyakorolt parlamenti jogkör. Ehhez képest a magyar – alkotmányi – szabályozás lényegét tekintve csak arról rendelkezik, hogy kell zárszámadást készíteni, és ezt az Országgyűlés fogadja el. A magyar alkotmányi szabályozás nem szól a folyamatos (nem kizárólag utólagos) parlamenti ellenőrzés lehetőségéről és Parlamentünk az Áht. megalkotása, illetve – rendszeres módosításai – során sem vindikálta e jogot magának. E szabályozáson és gyakorlaton mindenképpen indokolt lenne változtatni.

5. A feltárt problémák körében meg kell említeni az egységes ellenőrzési modellben (single audit model) a tagállami számvevőszékek szerepének, és ezzel szoros összefüggésben státuszuknak a kérdéskörét. Abban az esetben, ha e modellről csak, mint a végrehajtáson belüli ellenőrzésről gondolkodunk, akkor a kérdés nem jelenik meg problémaként, hiszen a számvevőszékek nem vesznek részt benne. Ha azonban a modell részévé tesszük az Európai Számvevőszéket és a hozzá hasonló legfőbb tagállami ellenőrző intézményeket, akkor máris igen komoly problémákkal találjuk szemben magunkat. Ezen intézmények ugyanis valamennyi tagállami közjogi struktúrában, vagy teljesen független, vagy a nemzeti parlament alá rendelt – a kormányzattól független – intézmények, akiket senki sem utasíthat⁶⁹³. Az Európai Számvevőszék nem felettese a nemzeti számvevőszékeknek. Ha az egységes ellenőrzési modell részévé akarjuk tenni a nemzeti számvevőszékeket, akkor az szükségszerűen két dolgot magával kell, hogy hozzon: egyrészt egy egységes eljárásrendet minden intézményben, másrészt valamilyen alá-fölérendeltségi viszonyt az Európai Számvevőszék és a nemzeti intézmények között (minimálisan abban a tekintetben, hogy az EU Számvevőszéke akkreditálja a nemzeti intézmények eljárását). Az ilyen fajta intézményi integráció alapvető jogszabály (alapszerződés) módosítás nélkül elképzelhetetlen.

6. Végül, az EU pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelme területén szükséges lenne összhangba hozni a magyar büntetőjogi szabályozást az uniós költségvetési rendszernek alapvető elemeivel. Nem elegendő ugyanis, ha csak egyszerűen lemásoljuk a harmonizálandó uniós szabályokat, hanem célszerű és szükséges lenne az is, hogy a hazai szabályozás tartalmilag is összhangba kerüljön az uniós szabályozással, és ezáltal ésszerű, ugyanakkor hatékony védelmet nyújtson. (E probléma azonban sajnos nem csak a Btk. 314. §-a tekintetében merül fel).