Doktori iskola

ÖSSZEGZÉS

Dolgozatom egyik alapvető célja annak feltárása volt, hogy a közös költségvetést tág értelemben érintő szabályozási rendszer megfelelő keretet biztosít-e mindazon céloknak és elvárásoknak, amelyeket az alapszerződésekből és a költségvetésre vonatkozó általános szabályokból, alapelvi jellegű rendelkezésekből kiolvashatunk. Az alábbi összefoglaló gondolatokból is kitűnik, hogy számos esetben nem, vagy nem egészen sikerült a tételezett szabályozási célokat a részletszabályozás szintjén is megvalósítani.

Ennek ellenére azt is megállapíthatjuk, hogy az uniós szabályozás magában foglal számos olyan elemet, amelyek hatékonyan szolgálják a költségvetési gazdálkodás hatékonyságát és eredményességét. Fontosnak tartottam ezért kiemelni, esetenként más tagállami – különösen az általam részletesebben is vizsgált német – szabályozással összevetni a közösségi költségvetés szabályozásának azon elemeit, amelyek egyes megoldásai ugyanakkor a közösségi jogalkotó számára is pozitív például szolgálhatnak.

Mindemellett természetesen nem téveszthettem szem elől, hogy mind az uniós, mind a vizsgált tagállami szabályozási példák olykor – legalább részben – alkalmazható példaként szolgálhatnak a hazai költségvetési szabályozás folyamatosan terítéken lévő, de megvalósulni nehezen akaró reformjához is.

A közös költségvetést érintő döntéshozatalt két kérdéskör közvetlenül érinti: a tagállami nettó pozíció számítása, valamint az egyhangú döntéshozatal rendszere.

Noha a közös költségvetés rendszerében elvileg nem lehetne kérdés a tagállami nettó pozíció, a gyakorlatban mégis az. A tagállamok folyamatosan azt vizsgálják, hogy miként tudnának minél kevesebb befizetéssel minél nagyobb összegű forrásokhoz jutni. E kérdéskör alapvetően befolyásolja a középtávú pénzügyi terv megalkotását és az éves költségvetések elfogadását is. Szoros összefüggésben van ezzel, hogy az Unió milyen célokra különítsen el költségvetési forrásokat, és e források felhasználására milyen kritériumok alapján váljanak jogosulttá az egyes tagállamok, illetve régiók. Láthattuk ugyanakkor, hogy e nettó-pozíció számítás nem mindig fedi a valóságot, sem a bevételek, sem a kiadások tekintetében.

A költségvetési rendszeren alapvető változtatásra a közeli jövőben nem lehet számítani. Ennek alapvető oka, hogy a saját források tekintetében a korábbiakhoz hasonlóan az Európai Unió működéséről szóló Szerződés hatályos, és a közeli jövőben megváltoztatni nem tervezett rendelkezései egyhangú döntéshozatalt írnak elő. (Ezen egyhangúság követelménye 2006-ig a regionális támogatások esetén is fennállt). Az egyhangú döntéshozatal ugyanis lényegében vétójogot biztosít valamennyi tagállam számára a költségvetést érintő szinte minden kérdésben.

Álláspontom szerint az EU költségvetési reformjának egyik kulcskérdése a döntéshozatali rendszer átalakítása, a minősített többségi döntéshozatal bevezetése, de legalábbis annak a lehetőségnek a kizárása, hogy egyetlen tagállam is gyakorlatilag minden tekintetben vétójogot gyakorolhasson. Minderre azonban jelenleg nem sok esély látszik.
2. A költségvetési bevételek rendszere

A döntéshozatali rendszer problémái alapvetően érintik a bevételek kérdéskörét. A közös költségvetés finanszírozása, finanszírozásának autonómiája tekintetében kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a bevételek döntő hányadát nem tagállami hozzájárulások, hanem a saját források biztosítják. A saját források jelenleg működő rendszere azonban számos kérdést felvet, amelynek okán – döntéshozatal hibái mellett – szükséges kiemelni az e rendszerben rejlő problémákat is, amelyek két nagy csoportra oszthatók.

Az egyik fő problémakör, hogy a tagállamok a számos speciális rendelkezés miatt közel sem azonos elvek alapján járulnak hozzá a közös költségvetés bevételeihez. A másik, hogy a rendszert elvileg saját források rendszerének tekintjük, a „saját” jellege azonban a GNI-forrás miatt önmagában és az Áfa-forrás számos tagállamot érintő felső határának meghatározása okán is erősen megkérdőjelezhető.

A jelenlegi – egységesnek közel sem tekinthető – rendszert áttekintve, ezért alapvető tartalmi változtatási célként rögzíthetjük, hogy amennyiben a tagállamokat egyenlőnek tekintjük, akkor a költségvetési bevételek tekintetében szűnjenek meg az egyedi tagállami kiváltságok. Már önmagában azt problémaként emelhetjük ki, hogy egy elvileg nem a tagállami hozzájárulásokon alapuló finanszírozási rendszerben egyáltalán felmerülhet a tagállamok egyenlőtlenségének kérdése.

Tekintettel arra, hogy a saját források jelenlegi rendszere csak elnevezésében saját forrás a GNI-forrás rendkívül magas aránya miatt, annak csökkentése érdekében nagy jelentősége lenne a finanszírozási rendszer átalakításának. Az új rendszerben meg kell(ene) szűntetni a tagállami kiváltságokat és egyedileg meghatározott befizetési kvótákat. Annak érdekében, hogy valódi saját forrásokról beszélhessünk, szükséges lenne csökkenteni a GNI-forrás arányát. Emellett, több okból szükséges lenne új forrásokat is találni. A vámok és mezőgazdasági lefölözések alkalmasak a saját forrás funkció betöltésére, de összegük időről időre egyre csökken. Ésszerű indokot nem sikerült fellelni azzal kapcsolatban, hogy az Áfa-forrás mértékét miért csökkentették a tagállamok a jelenlegi szintre.

A különböző tanulmányok, felmérések és szakirodalmi források számos alternatív forrásjavaslatot fogalmaznak meg. Egyértelmű, hogy az újonnan bevezetendő forrásoknak olyan, adójellegű forrásnak kellene lenniük, amelyek közösségi szinten harmonizáltak, vagy a közeli jövőben legalább az adóalanyok, az adóalap, valamint a kedvezmények és mentességek tekintetében harmonizálhatók.

A jelenlegi körülmények között pozitív előrelépésnek tartanám már a jelenlegi rendszerben működtetett Áfa-forrás mértékének jelentős növelését is. Abban az esetben azonban, ha a tagállamok meg tudnának állapodni a saját források rendszerének érdemi reformjáról, akkor a reform olyan megvalósítását tartanám célszerűnek, amelyben az átalakított Áfa-forrás (amelyben az adófizetők külön EU és tagállami adómértékkel találkoznak) mellett a jövedéki adó, pontosabban egyes termékeket (pl. dohánygyártmányokat) terhelő jövedéki adó – mint tisztán közösségi költségvetési forrás – képezné az új forrást. Nem tartom kizártnak a társasági adó (egy részének) a saját források közé való beemelését, ennek azonban a még meg nem valósult adóalap-harmonizáció miatt aktuálisan nem sok esélyét látom.

Fontosnak tartanám, hogy az új források egyrészt érdemi bevételt jelentsenek a költségvetésnek, másrészt az adófizetők számára is egyértelművé váljon, hogy az adott adónem a közös költségvetés bevételét képezi. Természetesen mindez akkor járható út, ha időközben a közös költségvetés kiadásai nem nőnek meg jelentősen, a jelenlegi szint többszörösére, mert abban az esetben már alapvetően át kell gondolni a költségvetési bevételi rendszer teljes egészét.

A közös költségvetés rendszerében jelentősen elkülönül egymástól a középtávú pénzügyi terv és az éves költségvetés elfogadása. Kiemelt jelentősége a középtávú pénzügyi terv elfogadásának van. E terv elfogadására ugyanakkor – jelentőségénél fogva – hétévente eleinte sokszor megoldhatatlannak tűnő viták után kerül sor. A viták megoldhatatlanságának érzése a tagállamok egyéni érdekeinek szinte végletes védelmére vezethető vissza, amelyet eljárási szempontból az egyhangú döntéshozatal tesz lehetővé. (A képet színesíti, hogy magát a középtávú tervet 2009-ig magában foglaló intézményközi megállapodást nem a tagállamok, hanem a Parlament, a Tanács és a Bizottság kötötte, de annak végrehajtására mutatkozott sok esély mindaddig, amíg valamennyi tagállam áldását nem adja rá).

A rendszer a 80-as évek végén hatékony megoldást jelentett az akkori költségvetési válságokra. Manapság azonban már számos hátránya is látszik. A pénzügyi perspektíva által az előirányzatok lényegében 7 évre „be vannak betonozva” ezen érdemben módosítani csak hét évente lehet. Mindez azonban azt is eredményezi, hogy az időközben felmerülő pénzügyi vonzattal járó kihívásokra, problémákra az Unió nem tud hatékonyan reagálni. Célszerű lenne a középtávú pénzügyi tervezés flexibilissé tétele, egyfajta gördülő költségvetési rendszer bevezetése, (pl. a német Finanzplan mintájára).

Dolgozatomban ezért egy olyan költségvetési döntéshozatali rendszerre bátorkodtam javaslatot tenni, amelyben megszűnne a pénzügyi perspektíva és az éves költségvetés megalkotási eljárásának jelenlegi elkülönülése. E rendszerben szükségessé válna az Európai Parlament és a Tanács szerepének átgondolása, annak érdekében, hogy de facto ne a tagállamok döntésén múljon a pénzügyi perspektíva elfogadása, hanem az uniós érdekek érvényesülése a demokratikus deficit csökkentése érdekében az Európai Parlament is egyenrangú döntéshozó lehessen. Javaslatom szerint az éves költségvetések mellett a Parlament és a Tanács minden évben új középtávú pénzügyi tervet is elfogadna. A közösségi és a tagállami érdekek egyensúlyát az biztosíthatná, hogy míg az éves költségvetést a Parlament egyszerű többségével lehetne elfogadni, ugyanakkor a Tanácsnak a költségvetés minősített többséggel történő elutasítására lenne lehetősége, addig az évente elfogadandó középtávú pénzügyi tervet a Parlament egyszerű és a Tanács minősített többségével – vagy esetleg ennél szigorúbban meghatározott, de semmiképpen nem egyhangú döntésével – lehetne elfogadni. Véleményem szerint e döntéshozatali rendszerben kiegyensúlyozottan lehetne biztosítani az érintettek számára mindazon garanciákat, amelyek érdekeik egyensúlyát biztosítaná.

Mindezek mellett az elmúlt időszakban Magyarországon is tapasztalhattuk, hogy a középtávú költségvetési tervezés hiányosságai számos – politikai és szakmai – vitában megjelennek, egyúttal azonban gyakorlati szempontból is komoly problémákat okoznak: kiszámíthatatlanná teszik a mindenkori kormány középtávú költségvetési politikáját. A közös költségvetés kapcsán felmerült okoktól eltérő okokból ugyan, de megfontolandó lenne Magyarországon is egy, a német Finanzplan rendszeréhez hasonló, gördülő jellegű középtávú költségvetési tervezési rendszer bevezetése, amely ha ki nem is zárná, de legalább megnehezítené a költségvetési források ad hoc jellegű, rövidtávú politikai haszonszerzés céljából történő felhasználását.

Emellett az uniós példa alapján célszerű lenne megfontolni Magyarországon a költségvetés ad hoc, és külső szemlélő számára néha átláthatatlan módosításának, valamint ún. „saláta-törvényként” való felhasználásának elkerülése végett, hogy az Országgyűlés a költségvetést egy önálló, sui generis jogforrásként fogadja el, amely törvénnyel nem, csak módosító költségvetéssel módosítható. Ez természetesen szükségessé tenné az újonnan megalkotandó jogalkotásról szóló törvény jogforrási rendszerének a jelenlegihez képest történő kiegészítését (bár célszerű lenne a közpénzügyek egyéb alapvető elveivel és szabályaival együtt az Alkotmányba is beépíteni), ugyanakkor a költségvetés eme új megközelítése tartalmilag és formálisan is kiemelné a költségvetés speciális jellegét.

A kiadási oldal tekintetében, mivel nem szabályozási, hanem sokkal inkább gazdasági és politikai kérdés, nem igazán törekedtem abban állást foglalni, hogy mit kellene a közös költségvetésből finanszírozni. Kétségtelen, hogy jelenleg igen gyakran merül fel például az a kérdés, hogy miért éppen a Közös Mezőgazdasági Politika a közös költségvetés legnagyobb kiadási tétele. E kérdés részletes elemzése nem célja e dolgozatnak. Azt azonban célszerű ezzel kapcsolatban kiemelni, hogy elvi síkon nincs akadálya annak sem, hogy a közvetlen támogatások finanszírozása idővel a tagállami költségvetések feladatává váljon. A közvetlen támogatások finanszírozását addig érdemes uniós szinten tartani, amíg a mezőgazdasági termékek Közösségen belüli árai a világpiaci árak felett vannak. Amint a kiegyenlítődés bekövetkezik, megfontolható a támogatási rendszer átalakítása, áttétele a tagállami szintre.

A mit? kérdés megválaszolása helyett dolgozatomban e téren sokkal inkább a hogyan? kérdést vizsgáltam. A szabályozás áttekintése során szembeötlő, hogy a Közös Mezőgazdasági Politika, valamint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap végrehajtására vonatkozó szabályozás kiemelt figyelmet fordít a támogatások szabályos felhasználására, valamint a szabálytalanul felhasznált támogatások visszafizetésének.

Az uniós szabályozás azonban majdnem teljes egészében figyelmen kívül hagyja a végső kedvezményezettek érdekeinek védelmét, és nem tartalmaz jóformán semmilyen garanciális elemet ezzel összefüggésben, így a támogatások igénybe vevői, végső kedvezményezettjei az uniós szabályozás alapján semmilyen eljárási jellegű védelemre nem számíthatnak. Az EMGA-ra, az EMVA-ra, a strukturális alapokra és a Kohéziós Alapra vonatkozó szabályozásból hiányzik a tagállam/régió/irányító hatóság/illetékes hatóság és a pályázó/kedvezményezett/projektgazda közötti jogviszony alapvető elemeinek – így a legfontosabb eljárási határidőknek, az érdemi indokolási kötelezettségnek, valamint a jogorvoslathoz való jognak – a meghatározása és a rögzítése. A közösségi szabályozás e hiányossága, a tagállamon belüli eljárásrendekben is komoly eltéréseket és zavarokat okozhat, de egyúttal komoly problémákat eredményezhet a tagállamok között is. Ha ugyanis markánsan eltérő eljárásrend alapján történik a támogatások odaítélése a különböző tagállamokban, akkor ez az eltérés önmagában általában alkalmas arra, hogy közvetett, kirívó esetekben pedig arra, hogy közvetlen diszkriminációt okozzon.

A hazai szabályozásban rejlő problémák arra vezethetők vissza, hogy a mezőgazdasági, illetve strukturális támogatásokra vonatkozó eljárásrendben jelentős különbségek tárhatók fel (pl. az eljárás Ket. hatálya alá tartozása, a döntés indokolása, a jogorvoslathoz való jog érvényesülése, vagy az eljárási határidők betartása terén), amelyek alapvetően érintik a támogatást igénylők, az arra pályázók alapvető eljárási jogait.

Célszerűnek tartanám ezért a mezőgazdasági, illetve a strukturális támogatásokra vonatkozó uniós szabályozás kiegészítését a támogatás odaítélésére vonatkozó eljárásrend alapvető elemeinek meghatározásával.

Az általános szabályozási kérdések mellett az uniós pénzügyi érdekek védelme szempontjából lényeges kérdés a mezőgazdasági támogatásokkal összefüggésben a számlaelszámolási eljárás mikéntje és hatékonysága, illetve ennek során a jogbiztonság érvényesülése. A vizsgált bírósági ügyek alapján megállapítható, hogy a szabályozásnak nem erőssége a tagállami felelősség kellő pontossággal való meghatározása. Álláspontom szerint egy a jelenleginél sokkal világosabb és egyszerűbben meghatározott felelősségi rendszerre lenne szükség.

A számlaelszámolási eljárás terén konkrét problémákat vet fel az átalánykorrekciók kérdése is. Nem sikerült arra fényt derítenem, hogy az átalány-korrekció során alkalmazott finanszírozás-csökkentési kategóriák miért nem kötelező jogi aktusból és miért csak bizottsági munkadokumentumokból derülnek ki, és arra sem, hogy a Bizottság miért nem esetről-esetre határozza meg a korrekció mértékét.

E rendszerben rejlő problémákra egyértelműen rávilágítanak a Bíróság elé került jogesetek. Ezek tanúsága szerint igen kivételes az átalánykorrekció alapját képező bizottsági megállapításokkal szembeni tagállami ellenbizonyítás sikere. További probléma, hogy az átalánykorrekció lehetőségét egyes tagállamok a szabálytalanságokból eredő adósságok leírására használják fel a tételes elszámolás helyett. E kár kockázata egyértelműen a szabályozás hiányosságára vezethető vissza, amely igencsak indokolná e szabályozás és ellenőrzési rendszer átalakítását.

A mezőgazdasági támogatások terén, az uniós pénzügyi érdekek magasabb fokú védelme érdekében indokoltnak tartanám, hogy a kifizető ügynökség akkreditációja a Bizottság és ne valamely a kifizető ügynökséggel potenciálisan függelmi viszonyban lévő tagállami szerv hatáskörébe tartozzon.

A regionális támogatások szabályozásával összefüggésben szükségesnek tartanám mindenek előtt a koncentrációra és az addicionalitásra vonatkozó szabályozás átgondolását. Ennek egyik oka, hogy a jelenlegi rendszer még formálisan sem biztosítja, hogy a támogatások a valóban leginkább támogatásra szoruló régiókba irányuljanak. Emellett megfontolandónak tartanám a támogatásra való jogosultság meghatározása során az átlag GDP helyett egy mind a gazdasági, mind a társadalmi helyzetet figyelembe vevő komplex mutató megalkotását és alkalmazását. Szükségesnek tartanám átgondolni azt is, hogy a tagállami támogatás abszorpcióra vonatkozó szabályt, felső korlátot valóban indokolt-e fenntartani a jelenlegi módon. Végül indokoltnak tartanám azt is felülvizsgálni, hogy a konvergencia kritériumok és a regionális támogatások tekintetében alkalmazott addicionalitási követelmények nem gyengítik-e a kettős célt elérni próbálkozó tagállamok eredményeit mindkét területen.

A mezőgazdasági támogatások mellett a regionális támogatások tekintetében is lényeges kérdéseket vet fel a Bizottság és a tagállamok közötti elszámolás rendje. A szabályozás által lehetővé tett pénzügyi korrekciók aránya rendkívül alacsony, viszonylag kis számuk miatt, nem alkalmasak arra sem, hogy megfelelő preventív hatást eredményezzenek. Ugyanakkor utólagos jellegük miatt, a szabálytalanságok megakadályozására sem alkalmasak. A Bizottság nem képes minden tagállami irányítási és ellenőrzési rendszert és az általuk szolgáltatott információkat ellenőrizni.

A feltárt hiányosságok alapján, álláspontom szerint a megosztott végrehajtás a szükségesnél alacsonyabb szintű elszámoltathatóságot eredményez, amely a költségvetés végrehajtásáért viselt felelősség széttöredezését is eredményezi. Elengedhetetlen lenne ezért a felelősségi rendszer átalakítása e téren is. A megoldás azonban nem a Bizottság végrehajtási felelősségének korlátozása, vagy csökkentése. Szükségesnek tartanám egy, a mainál sokkal hatékonyabb ellenőrzési lehetőség biztosítását a Bizottság és egyúttal az Európai Számvevőszék számára, továbbá a tagállami ellenőrzési hatáskörök és a felelősség kérésének egyértelművé tételét.

A szankciók tekintetében a jelenlegi szabályozás meglehetősen visszafogottnak tekinthető. Hatékony ellenőrzés azonban semmit sem ér hatékony szankciórendszer hiányában. Szükséges lenne ezért, hogy a közösségi szabályozás, amely előírja ugyan a tagállamok számára a hatékony, arányos és visszatartó erejű közigazgatási és pénzügyi szankciók alkalmazását, kellő figyelmet kapjon a tagállamokban, így hazánkban is, ahol például kifejezett közigazgatási szankciókat a strukturális alapokra vonatkozó szabályozásban nem, csak a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások szabályozásában találunk.

Végül szükséges lenne alapvetően átgondolni a támogatási jogviszonyok szabályozásának kérdéskörét, amely egy olyan terület, amely jelenleg nem igazán jelenik meg a közösségi szabályozásban, hanem azt lényegében tagállami szabályozási hatáskörbe utalja. Kétséges, hogy minden szempontból ez-e a legjobb megoldás.

A hazai szabályozást áttekintve láthatjuk, hogy a támogatási jogviszonyok rendezése meglehetősen inkoherens. Legnyilvánvalóbb példája ennek az az alapvető tartalmi különbség amelyet a mezőgazdasági és a regionális támogatások lebonyolítási szabályai között tapasztalhatunk. A hatályos szabályozásban speciális, de közigazgatási eljárás a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások lebonyolítására irányuló eljárás, ugyanakkor nem tekinti az a strukturális támogatások lebonyolítására irányuló eljárás.

Álláspontom szerint a mezőgazdasági és strukturális támogatások esetén a támogatási jogviszony szabályozási koncepcióját a német jogirodalomban uralkodó „két lépcsős” elméletre lenne célszerű építeni, amelyben kétségtelenül meg van az az előny, hogy a támogatásról szóló döntést egyértelműen közigazgatási döntésnek kellene tekinteni, a konkrét támogatási jogviszony tekintetében azonban a közigazgatási jog mellett a magánjog szabályainak alkalmazása is lehetővé válna.

Lényeges lenne mindez abból a szempontból is, hogy ha a jogalkotó egyértelművé tenné a támogatásról szóló döntés közigazgatási mivoltát, akkor nem lenne kétséges a jogorvoslat formája és lehetősége sem, amely ma a strukturális támogatások esetében meglehetősen hiányos, és a mezőgazdasági támogatások tekintetében sincs tökéletesen szabályozva.

A költségvetési ellenőrzés és az Unió pénzügyi érdekei védelmének fejlődését áttekintve láthattuk, hogy e terület a közösségi pénzügyek fejlődése során igen gyakran háttérbe szorult, amelyre számos példát láthatunk.

Az Európai Számvevőszék létrehozására a Római Szerződés által még nem, csak azt követően, mintegy két évtized elteltével került sor. Ekkor azonban a Számvevőszék még nem volt egyenrangú a többi intézménnyel (a Parlamenttel, a Tanáccsal, a Bizottsággal, illetve a Bírósággal), intézményi rangra csak a Maastrichti Szerződés által emelkedett.

Ennél még furcsábban hat az a hiány, amely a Közösségek/Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén tapasztalható. A csalások elleni „küzdelem” (ha azt első évtizedekben egyáltalán küzdelemnek lehet nevezni) egészen 1999-ig megfelelő kompetens közösségi hivatal nélkül folyt, az OLAF létrehozására csak egy, a Bizottságot érintő pénzügyi botrány után került sor.

Emellett külön figyelmet érdemel a Közösségek/Unió pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének kérdésköre. Az ezzel kapcsolatos jogalkotási törekvések az 1990-es évek közepéig nem sok eredményt hoztak. A tagállamoknak csak a Közösség fennállásnak 50. évfordulója előtt nem sokkal (1995-ben) sikerült e tárgykörben egy egyezményt megkötniük, amelynek tagállamok általi ratifikálása további hét (!) évet vett igénybe. Az egyezmény kiegészítő jegyzőkönyveinek ratifikálása manapság is igen vontatottan halad.

Mindezek fényében feltehető a kérdés, hogy a tagállamok miért nem fordítottak és fordítanak megfelelő figyelmet a pénzügyi ellenőrzés intézményi oldalának megerősítésére és komolyan vételére. Mi indokolhatta, hogy az Európai Alkotmány felosztotta a jelenlegi intézményeket intézményekre és egyéb intézményekre, a Számvevőszéket ez utóbbi kategóriába sorolva. Véleményem szerint igen rossz üzenete lett volna annak, ha hatályba lépése esetén az Európai Alkotmány a pénzügyi ellenőrzés legfőbb intézményét a többi intézményhez képest formailag másodlagos kategóriába sorolta volna.

Nyilvánvalóan e problémakör legalább annyira politikai, mint szabályozási probléma. Ugyanakkor fontosnak tartom mindezt kiemelni, mivel számos helyen lehet hallani és olvasni azt a célkitűzést, amely az EU-t, annak intézményeit és mindennapi működését közelebb kívánja hozni az Unió polgáraihoz. Meglátásom szerint e cél megvalósítása egyik legfontosabb eleme az átláthatóság és a megbízható működés biztosítása. Abban az esetben, ha a közös pénzügyek ellenőrzése csak másodlagos kérdés minden egyébhez képest, akkor könnyen vetődhet fel az Unió polgáraiban a kétely arra vonatkozóan, hogy az érintett jogalkotók és döntéshozók valóban egy jól és a polgárok érdekében működő rendszert akarnak-e működtetni.

Az EU pénzügyi ellenőrzési rendszerének lényeges eleme a Csalás Elleni Hivatal, az OLAF, amely meghatározó szerepet tölt be a pénzügyi érdekek védelme érdekében. Egy tagállami közigazgatási intézményrendszer, illetve e rendszer egyes elemei, a közigazgatási szervek működése tekintetében lényeges alkotmányossági követelmény, hogy biztosított legyen e szervek működése, tevékenységük törvényessége biztosítása érdekében a bírói, ügyészi kontroll lehetősége, tehát hogy egyrészt a közigazgatási szervek határozatai a bíróság előtt megtámadhatók legyenek, másrészt pedig, hogy legyen egy olyan a közigazgatástól független szervezet, amely a közigazgatás működése felett törvényességi felügyeletet gyakorol. A közösségi intézményrendszer sajátosságaiból adódóan az OLAF tevékenységével összefüggésben ilyen jellegű kontrollmechanizmus nem működik, a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása érdekében indokolt lenne e problémára valamilyen megoldást találni.

E kritikai megjegyzések ellenére ugyanakkor a közös költségvetés végrehajtása parlamenti ellenőrzésének rendszere Magyarország számára sok szempontból követendő példát is jelenthet. Szemben a magyar gyakorlattal, amelyben a parlamenti ellenőrzés gyakorlatilag a zárszámadás megtárgyalásával és elfogadásával ki is merül, az uniós rendszerben igen lényeges elem, hogy a Bizottság a költségvetési év során is rendszeresen köteles a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos kérdésekről az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságát tájékoztatni. E tájékoztatási kötelezettség legalább két előnnyel jár: egyrészt a Parlament nem csak utólag, hanem már „menet közben”, a költségvetési év folyamán tudomást szerezhet a költségvetés végrehajtásának menetéről és ha szükséges megfelelő lépéseket tehet, másrészt, a Bizottság e rendszeres tájékoztatási kötelezettsége által kénytelen „komolyan venni” a Parlamentet és a költségvetési beszámolást nem csak egy egyszerű technikai kérdésnek kezelni. Célszerűnek tartanám, ha a folyamatos parlamenti ellenőrzés rendszere mielőbb hazánkban is meghonosodna.