Doktori iskola

8. Az EU költségvetés saját forrásai rendszerének fejlődése In: Collega, 2005/2. (április) szám 205-210. o.

9. A költségvetés végrehajtásának parlamenti ellenőrzése az Európai Unióban és Magyarországon, In: Miskolci Egyetem Doktorandusz Fórum (2005. november 9.) Szekciókiadvány, Miskolc, 2005, 87-92. o.

10. A középtávú pénzügyi terv szerepe az EU költségvetési rendszerében, In: Formatori Iuris Publici – Ünnepi Kötet Kilényi Géza Professzor Hetvenedik Születésnapjára, Szent István Társulat, Budapest, 2006, 153-160. o.

11. Az Európai Unió mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási rendszere, In: Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai, Tomus 7/1., Bíbor Kiadó, Miskolc, 2006, 187-211. o.

12. Az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének jogi eszközei – a közösségi intézmények és magyar szabályozás összefüggései, In: Magyar Közigazgatás 2006/10. (Október), 620-634. o.

13. Az Európai Unió pénzügyi ellenőrzési rendszere, In: Collega 2006/2-3. szám, 199-204. o.

14. A magyar intézményrendszer szerepe az EU-s támogatások lebonyolításában, In: Verseny és versenyképesség konferenciakötet, Szent István Társulat, Budapest, 2007, 180-189. o.

15. Az Intézményközi megállapodás az Európai Unió költségvetési rendszerében, In: Iustum, Aequum, Salutare, 2008/4. 181-198. o.

16. Az Európai Unió költségvetési jogi szabályozásának kialakulása, In: Iustum, Aequum, Salutare, 2009/IV. 115-130. o.,

17. EU költségvetés: államháztartás és szuverenitás, In: Schanda Balázs – Varga Zs. András (szerk.): Látlelet közjogunk elmúlt évtizedéből, PPKE JÁK, Budapest, 2010, 367-386. o.

18. Az EU költségvetés alapelveinek hatása a költségvetés működésére, In: Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai 2010, 99-14. o.

19. Az Európai Közösségek Bíróságának a közös költségvetési szabályozással kapcsolatos gyakorlata In: Konferencia-kiadvány – I. Pénzügyi Jogászok Országos Konferenciája, Miskolc

20. A Bizottság és a tagállamok közötti jogviszonyok a mezőgazdasági támogatások lebonyolítása terén, In: Konferencia-kiadvány – II. Pénzügyi Jogászok Országos Konferenciája, Miskolc

ÖSSZEFOGLALÁS
Dolgozatom alapvető célja annak feltárása volt, hogy a közös költségvetést tág értelemben érintő szabályozási rendszer megfelelő keretet biztosít-e mindazon céloknak és elvárásoknak, amelyeket az alapszerződésekből és a költségvetésre vonatkozó általános szabályokból, alapelvi jellegű rendelkezésekből kiolvashatunk. Az alábbi összefoglaló gondolatokból is kitűnik, hogy számos esetben nem, vagy nem egészen sikerült a tételezett szabályozási célokat a részletszabályozás szintjén is megvalósítani.

Ennek ellenére azt is megállapíthatjuk, hogy a közösségi szabályozás magában foglal számos olyan elemet, amelyek megfelelően szolgálják a költségvetési gazdálkodás hatékonyságát és eredményességét. Találhatunk ugyanakkor olyan tagállami szabályozási példákat, amelyek a közösségi jogalkotó számára is figyelemre méltóak lehetnek.

Nem téveszthettem egyúttal szem elől azt sem, hogy a közösségi, illetve a vizsgált tagállami szabályozási példák olykor – legalább részben – alkalmazható példaként szolgálhatnak a hazai költségvetési szabályozás reformjához is.

A közös költségvetést érintő döntések egyik alapkérdése a tagállami nettó pozíció számítása, amely alapvetően befolyásolja a középtávú pénzügyi terv megalkotását és az éves költségvetések elfogadását is. Ezen alapvető változtatásra a közeli jövőben nem lehet számítani mivel a saját források szabályozásának tekintetében a Szerződés hatályos, és a közeli jövőben megváltoztatni nem tervezett rendelkezései egyhangú döntéshozatalt írnak elő, amely áttételesen vétójogot biztosít valamennyi tagállam számára a költségvetést érintő szinte minden kérdésben.

Álláspontom szerint az EU költségvetési reformjának egyik kulcskérdése a döntéshozatali rendszer átalakítása, a minősített többségi döntéshozatal bevezetése, de legalábbis annak a lehetőségnek a kizárása, hogy egyetlen tagállam is gyakorlatilag minden tekintetben vétójogot gyakorolhasson.

A bevételek tekintetében az egyik fő problémakör, hogy a tagállamok a számos speciális rendelkezés miatt közel sem azonos elvek alapján járulnak hozzá a közös költségvetés bevételeihez. A másik, hogy a rendszert elvileg saját források rendszerének tekintjük, a „saját” jellege azonban a GNI-forrás miatt önmagában és az Áfa-forrás számos tagállamot érintő felső határának meghatározása okán is erősen megkérdőjelezhető.

A jelenlegi rendszert áttekintve, ezért alapvető tartalmi változtatási célként rögzíthetjük, hogy amennyiben a tagállamokat egyenlőnek tekintjük, akkor a költségvetési bevételek tekintetében szűnjenek meg az egyedi tagállami kiváltságok. Már önmagában azt problémaként emelhetjük ki, hogy egy elvileg nem a tagállami hozzájárulásokon alapuló finanszírozási rendszerben egyáltalán felmerülhet a tagállamok egyenlőtlenségének kérdése.

A saját források reformja tekintetében alapvető célként tételezhető a költségvetés finanszírozási autonómiájának biztosítása. Ez pedig akkor valósulhat meg, ha a jelenlegi rendszerrel szemben a bevételek több mint felét valódi saját források finanszírozzák.

A költségvetés megalkotása során kiemelt jelentősége van a középtávú pénzügyi terv elfogadásának. E terv elfogadására ugyanakkor – jelentőségénél fogva – hétévente sokszor megoldhatatlannak tűnő viták után kerül sor. A viták megoldhatatlanságának érzése a tagállamok egyéni érdekeinek szinte végletes védelmére vezethető vissza, amelyet eljárási szempontból az egyhangú döntéshozatal tesz lehetővé. A rendszer a 80-as évek végén hatékony megoldást jelentett az akkori költségvetési válságokra. Manapság azonban már számos hátránya is látszik. Dolgozatomban ezért egy olyan költségvetési döntéshozatali rendszerre tettem javaslatot, amelyben megszűnne a pénzügyi perspektíva és az éves költségvetés megalkotási eljárásának jelenlegi elkülönülése, a 7 éves ciklusok helyett bevezetnék a gördülő tervezés rendszerét, és ezzel összefüggésben alapvetően megváltoznának a döntéshozatal szabályai is.

A költségvetés végrehajtása tekintetében a mit? kérdés megválaszolása helyett dolgozatomban sokkal inkább a hogyan? kérdést vizsgáltam. A szabályozás áttekintése során szembeötlő, hogy a Közös Mezőgazdasági Politika, valamint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap végrehajtására vonatkozó szabályozás kiemelt figyelmet fordít a közösségi források felhasználása szabályosságának, valamint a szabálytalanul felhasznált támogatások visszafizetésének. A közösségi szabályozás azonban majdnem teljes egészében figyelmen kívül hagyja a végső kedvezményezettek érdekeinek védelmét, és nem tartalmaz jóformán semmilyen garanciális elemet ezzel összefüggésben, így a támogatások igénybe vevői, végső kedvezményezettjei a közösségi szabályozás alapján semmilyen eljárási jellegű védelemre nem számíthatnak. Az EMGA-ra, az EMVA-ra, a strukturális alapokra és a Kohéziós Alapra vonatkozó szabályozásból hiányzik a tagállam/régió/irányító hatóság/illetékes hatóság és a pályázó/kedvezményezett/projektgazda közötti jogviszony alapvető elemeinek – így a legfontosabb eljárási határidőknek, vagy a jogorvoslathoz való jognak – a meghatározása és a rögzítése. A közösségi szabályozás e hiányossága, a tagállamon belüli eljárásrendekben is komoly eltéréseket és zavarokat okozhat.

A költségvetési ellenőrzés és a közösségek pénzügyi érdekei védelmének fejlődését áttekintve láthattuk, hogy e terület a közösségi pénzügyek fejlődése során igen gyakran háttérbe szorult, amelyre számos példát láthatunk. (Az Európai Számvevőszék létrehozására csak 1977-ben került sor, és intézményi rangra csak a Maastrichti Szerződés által emelkedett). A csalások elleni „küzdelem” egészen 1999-ig megfelelő kompetens közösségi hivatal nélkül folyt, az OLAF létrehozására csak egy évtizeddel ezelőtt került sor.

Emellett külön figyelmet érdemel a Közösségek pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének kérdésköre. Az ezzel kapcsolatos jogalkotási törekvések az 1990-es évek közepéig nem sok eredményt hoztak. A tagállamoknak csak a Közösség fennállásnak 50. évfordulója előtt nem sokkal (1995-ben) sikerült e tárgykörben egy egyezményt megkötniük, amelynek tagállamok általi ratifikálása további hét (!) évet vett igénybe. Az egyezmény kiegészítő jegyzőkönyveinek ratifikálása manapság is igen vontatottan halad.

Mindezek fényében feltehető a kérdés, hogy a tagállamok miért nem fordítottak és fordítanak megfelelő figyelmet a pénzügyi ellenőrzés intézményi oldalának megerősítésére és komolyan vételére. Meglátásom szerint, ha a közös pénzügyek ellenőrzése csak másodlagos kérdés minden egyébhez képest, akkor könnyen vetődhet fel az Unió polgáraiban a kétely arra vonatkozóan, hogy az érintett jogalkotók és döntéshozók valóban egy jól és a polgárok érdekében működő rendszert akarnak-e működtetni.
SUMMARY
The fundamental objective of my dissertation was to explore whether the wide regulation system of the general budget of the European Union ensures an adequate framework for all of those goals and expectations which can be read from the treaties, the general legal rules and principles applicable to the budget. As it seems from the following short summary, in several issues the regulatory aims fully or partly could not be achieved or attained on the implementation level.

In spite of this, we can ascertain, that the community regulation includes several elements that suitably serve the sound and efficient financial management. However, there are such regulatory examples in the member states that can be notable for the Community legislator.

I could not neglect that the examined elements of the Community and the member state’s legislation can be at least partly observed for the budgetary reform in Hungary.

One of the essential questions of the Community budget is the issues of the net budgetary position. The net budgetary position fundamentally determines the adoption of the multiannual financial framework and the annual budgets. We cannot expect a general change in this situation nowadays because the prevailing provision of the Treaty prescribes that the Council shall unanimously lay down the provisions relating to the system of own resources. Actually, there is no intent for an amendment of this provision which assigns indirectly a veto on almost all the budgetary issues for the member states.

From my point of view, the key issue of the budgetary reform of the European Union is the reconstruction of the decision-making process, the introduction of the qualified majority decision-making in the Council concerning the legal provisions relating to the own resources system, or at least to exclude such a situation that only one member state could exercise the quasi right of veto.

The major problem is in the field of the budgetary resources that the member states do not contribute to the incomes on equal principles because of many special provisions. Beside this, an other fundamental problem can be detected as well. The current system of the incomes is called for the ’system of the own resources’, albeit the own character of this system can be basically called into question because of the huge part of the GNI-resources in addition with the capped VAT-resources.

Looking over this situation, if the legislation does not want to discriminate between the member states, as a basic modification aim can be set the cessation of the individual privileges of certain member states in relation of the own resources. It can be regarded as a problem per se that in a system relying principally not on the contribution of the member states, the inequality of the member states can be a question at all.

In the reform of the own resources system the assuring of the financial autonomy of the general budget of the European Union can be set as general aim. It can be realized, if in spite of the current system, the majority of the incomes can be covered by real own resources.

Concerning the establishment of the budget, the adoption of the multiannual financial perspective has high significance. Because of it importance, the financial perspective is adopted many times after debates that seem insolvable. The feeling of this insolvability can be traced back to the defence of the individual interests of the member states, to which the unanimous decision-making concerning the legal provisions relating the own resources system opens the door procedurally. The system of the financial perspectives could mean a solution to the budgetary crisis at the end of the eighties. However, nowadays many disadvantages of this system can be observed. In my dissertation I propose a budgetary decision-making system, where the actual separation of the adoption procedure of the financial perspective and the annual budgetary procedure would cease to exist, the 7 years periods would be changed by a rolling perspective system, and in connection with it the rules of the decision-making would be modified as well.

Concerning the implementation of the budget, I have concentrated on the How? Question in spite of the What? In overviewing the acquis communautaire it is obvious that the implementing regulation of the Common Agricultural Policy, the structural funds and the Cohesion Fund pays high attention for the regular utilization of the Community funds and the recoveries of sums unduly paid. However, the Community legislation almost fully neglects the protection of the interests of the beneficiaries, contains hardly any guarantee, so that the beneficiaries cannot get any procedural protection provided by the Community law. The definitions of the basic elements (e.g. the procedural deadlines, or the remedies) of the legal relation between the member state/region/managing authority/competent authority and the applicants/beneficiary are missing from the regulation relating to the EAGF, the EARDF, the structural funds and the Cohesion Fund. This deficiency in the Community legislation can result serious differences and other problems in the member state’s internal legislations.

Concerning the budgetary control and the development of the protection of Communities’ financial interest, we can see that these fields were often overshadowed in the history of the Community’s finances. We can observe several examples for this finding: the European Court of Auditors was set up only in 1977, and achieved an institutional status only by the Treaty on the European Union. The fighting against the frauds missed until 1999 when founding the OLAF, the competent institution.

Besides this the issue of the criminal law protection of the Communities’ financial interest deserves a special attention. The legislative intentions were unsuccessful until the last decade. The member states managed to agree just before the 50^th anniversary of the Communities on the Convention on the protection of the European Communities' financial interests, but the ratification took seven years. From the three Protocols attached to the Convention is only one ratified by each member states.

In the light all of these circumstances, the question must be set: why do not pay the member states sufficient attention to the institutional issues of the financial control? According to my judgement, if the control of the Community finances plays only secondary role against every other questions, the citizens of the Union may have serious doubts concerning the intention of the legislators: whether do they want to run a well-functioning budgetary system operating also in their interest?
Szerzőségi nyilatkozat

Alulírott Halász Zsolt kijelentem, hogy jelen PhD Értekezést kizárólag magam készítettem, részleteiben és teljes egészében saját szellemi alkotásom.

………………………………………

Halász Zsolt