AvaliaçÃo do programa de açÃo integrada para o aposentado – pai

5.2 Políticas Públicas para Aposentados e Idosos

Essa necessidade se colocou em pauta devido ao significativo aumento de sua população idosa, “a preocupação com o envelhecimento populacional no Brasil, numa situação sócio-econômica adversa tem-se traduzido – principalmente a partir da década de 1980 – em políticas, programas e projetos para atender as demandas decorrentes e instituir direitos sociais (PRADO, 2006, p. 16).

Nessa perspectiva, não só os Estados Nacionais estão implicados nessa responsabilidade. Os organismos internacionais têm exercido um papel de liderança neste particular, embora suas recomendações frequentemente não se adéqüem ou não sejam seguidas pelos diversos países

Os programas sociais direcionados ao enfrentamento do processo de envelhecimento começaram a ganhar expressão na década de 1970. Referidos programas tinham como objetivo a manutenção do papel social dos idosos e/ou sua reinserção, e prevenção de sua autonomia (CAMARANO; PAISANATO, 2004). Ressaltamos que as primeiras resoluções se vincularam mais particularmente à realidade das populações dos países desenvolvidos, já que nos demais países o envelhecimento populacional ainda não se constituía uma preocupação iminente.

A primeira Assembléia Mundial sobre Envelhecimento, realizada pela ONU no ano de 1982 em Viena, constituiu-se um marco no estabelecimento das agendas internacionais de políticas públicas para essa questão específica. Nesse evento houve o alerta de que a população mundial estava envelhecendo em ritmo mais acelerado, o que tomou de surpresa muitos países, entre os quais se inclui o Brasil.

Segundo Camarano e Paisanato (2004), em 1991, a ONU definiu 18 princípios em favor da população idosa. As autoras os agruparam em cinco grandes temas: independência que requer políticas públicas para garantir a autonomia financeira, ou seja, o acesso aos direitos básicos de todo ser humano, alimentação, habitação, saúde, trabalho e educação; participação, em busca da integração dos idosos na sociedade, fazendo-se necessária a criação de um ambiente adequado para que possam compartilhar seus conhecimentos e habilidades com os mais jovens e se socializarem; cuidados que se referem à necessidade dos idosos desfrutarem todos os direitos humanos e liberdades fundamentais através do cuidado familiar ou institucional; autorrealização, significando a possibilidade dos idosos fazerem uso de oportunidades para o desenvolvimento do seu potencial, pelo acesso assegurar aos idosos a possibilidade de vida digna e segura, livre de toda e qualquer forma de exploração e maus tratos. Tais princípios estão direcionados a garantir a esse grupo populacional as prerrogativas da Declaração Universal dos Direitos Humanos. No princípio relativo à participação, relacionado à integração desse segmento na sociedade, eles devem participar no planejamento e execução das políticas que afetam diretamente o seu bem-estar.

Segundo Millani (2005) a participação constitui-se como um dos princípios organizativos sugeridos pelas agências nacionais e internacionais aos países que enveredam pelo processo de formulação de políticas públicas. O autor afirma que nos anos 1990 houve forte consulta aos segmentos sociais nos processos e na formulação de políticas públicas locais, mas que a participação, democrática, popular, comunitária, ou com outras denominações, terminou sendo alçada à condição de estratégia política fortemente utilizada nos discursos eleitoreiros.

Vinte anos após a I Assembléia Mundial sobre Envelhecimento, em 2002, foi realizada a segunda, em Madri. Segundo Camarano e Paisanato (2004), entre uma e outra assembléia ocorreram mudanças importantes nos diversos países, especialmente na década de 1990, quando o envelhecimento populacional se tornou mais expressivo nos países em desenvolvimento do que nos desenvolvidos.

Na II Assembléia, além de reconhecer o rápido crescimento da população acima de 60 anos, a ONU apontou a pobreza e exclusão como obstáculos primordiais para que as pessoas ascendessem a uma velhice digna (ONU, 2002). O evento, além de avaliar os avanços alcançados desde a I Assembléia, definiu diretrizes que deveriam orientar as políticas públicas dos diversos países relativas à população idosa no século XXI. Tais diretrizes, pautadas nas noções de envelhecimento ativo ou produtivo e de inclusão social do grupo idoso começaram a marcar uma mudança importante, já que até então predominava a noção de que o idoso era incapaz e nas ações a ele dirigidas predominavam a discriminação e exclusão (AEROSA; AEROSA, 2008).

Em 2007, a ONU anunciou na Sede da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL), que políticas públicas poderiam facilitar a adaptação e aproveitar os benefícios das mudanças demográficas em relação aos impactos provocados pelo envelhecimento da população no desenvolvimento econômico e social em todo o mundo. No documento intitulado Estudo Econômico e Social Mundial, afirma-se que, na medida em que aumenta a proporção de pessoas idosas, a percentagem da população em idade ativa diminui e a força de trabalho envelhece. A introdução de pensões para a velhice ou de transferências diretas para as pessoas de idade avançada foi considerada um instrumento para reduzir a pobreza na velhice, tanto em países em desenvolvimento como em países desenvolvidos (HERDY, 2009).

Em meio a tais indicativos, ao envelhecimento crescente de sua população e em franco processo de democratização, no Brasil, diversos marcos regulatórios de políticas públicas para idosos e aposentados vêm sendo formulados e postos em prática.

A despeito de ainda conviver com preconceitos contra os idosos, o Brasil é considerado um dos pioneiros na América Latina na implementação de políticas que levaram à universalização da seguridade social para os cidadãos idosos (CAMARANO; PAISANATO, 2004).

A Constituição de 1988 é um marco fundamental no esforço de mudança do paradigma assistencialista para uma perspectiva cidadã. Seu artigo 230 define que o apoio aos idosos é de responsabilidade da família, da sociedade e do Estado (BRASIL, 2010).

A Lei Orgânica de Assistência Social (n^o 8742/1993) definiu princípios e diretrizes de atenção a diversos segmentos, entre os quais se inclui o idoso. Assegurou benefício mensal de 01 (um) salário mínimo a toda pessoa com mais de 65 anos que não possua meios para prover sua subsistência, o que passou a ser denominado de benefício de prestação continuada (BPC). Segundo esta mesma lei os idosos sem condições de proverem o próprio sustento devem saber que seus filhos maiores e capazes têm o dever de ampará-los e assisti-los até o final da vida e que o Governo deve ajudar aos que precisam de suporte financeiro (BRASIL, 1993).

Além de ter sido previsto na LOAS, o BPC foi regulamentado pelo Decreto nº 1.744/1995 e pela Lei nº 9.720/1998, estando em vigor desde 1º de janeiro de 1996. Posteriormente foi confirmado pelo Estatuto do Idoso (BRASIL, 2003).

Mesmo assim, somente em 1994 o Brasil passou a contar com a Política Nacional do Idoso e cinco anos depois foi editada a Política Nacional de Saúde do Idoso (BRASIL, 1994, 2006).

O Estatuto do Idoso foi aprovado no Congresso Nacional, e sancionado através da Lei 10.741 em 2003, ampliando a resposta do Estado e da sociedade às necessidades dessas pessoas, tratando dos mais variados aspectos da sua vida. O Estatuto do Idoso assegura que se constitui obrigação do Estado garantir à pessoa idosa a proteção à vida e à saúde mediante políticas públicas que permitam um envelhecimento saudável e em condições de dignidade. Também determina que a preparação dos trabalhadores para a aposentadoria deve acontecer com antecedência mínima de um ano, pelo estímulo à participação em novos projetos sociais, conforme seus interesses, e tendo acesso a esclarecimentos sobre os direitos sociais e cidadania (BRASIL, 2003).

O Estatuto do Idoso foi elaborado com intensa participação de entidades das pessoas idosas. Seu texto está claramente relacionado com os princípios definidos anteriormente pela ONU, tanto na questão da participação, quanto na preocupação com uma subsistência digna e ainda em relação a apontar para preparar as pessoas para se aposentarem com qualidade de vida e autonomia, entre outros. Isso vem ao encontro da constatação de que as políticas públicas no Brasil adquirem maior expressão, também, em atendimento a recomendações de organismos internacionais.

Em maio de 2006 foi realizada em Brasília, a I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, precedida de 27 (vinte e sete) Conferências Estaduais, o que significa que o processo foi marcado por grande mobilização. Tais eventos testemunham o esforço político do governo e das organizações que representam a pessoa idosa no Brasil para estruturar uma rede de proteção e defesa dos direitos, que a médio e longo prazo propicie uma velhice digna e ativa para milhões de cidadãos. Ressaltem-se também as discussões realizadas sobre a necessidade de preparar o País para um novo sistema de seguridade econômica e social, de forma a responder ao acelerado fenômeno do envelhecimento populacional (CONFERÊNCIA NACIONAL DOS DIREITOS DA PESSOA IDOSA, 2006).

Para ser gerenciado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa (CNDI), por meio da Lei Nº 12.213 de janeiro de 2010 foi criado o Fundo Nacional do Idoso, tendo por objetivo financiar programas e ações que assegurem os direitos sociais do idoso e que criem condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade (BRASIL, 2010).

Camarano e Pasianato (2004) ressaltam que, no Brasil, foram regulamentados diversos dispositivos constitucionais referentes a políticas setoriais de proteção aos idosos, destacando-se: aprovação de planos de custeio e de benefícios da previdência social; concessão de pensão também ao homem, em caso de morte da esposa segurada; introdução da aposentadoria por tempo de serviço proporcional à mulher; redução da idade para concessão de aposentadoria por idade do trabalhador rural, homem de 65 para 60 anos e mulher de 60 para 55 anos. Certamente o acesso a recursos financeiros por aposentadoria resultante de trabalho formal remunerado ou por benefício de prestação continuada é um dos determinantes da qualidade de vida dos idosos.

Para Coutrim (2006) a aposentadoria possibilitou ao idoso uma segurança maior de renda. Embora sujeita a gastos extras como, remédios e demais despesas com tratamentos de saúde, a população idosa, possui hoje melhores condições financeiras do que os mais jovens. A autora cita Barros, Mendonça e Santos (1999) para os quais, apesar da renda do indivíduo decair com a aposentadoria, nessa população a pobreza diminuiu 50% entre 1983 e 1998. Os autores afirmam que isso possibilitou uma redistribuição intergeracional da renda do idoso.

D´Alencar e Campos (2006) afirmam que é cada vez mais importante considerar que o envelhecimento implica na diminuição da atividade econômica e no incremento de custos com saúde e pensões/aposentadoria.

A síntese de indicadores sociais elaborada pelo IBGE a partir dos dados da PNAD de 2007 ressalta o fenômeno das famílias intergeracionais, decorrente do aumento da esperança de vida, o que possibilita a convivência de até três gerações em um mesmo domicílio. A contribuição dos idosos em 53% dos domicílios com pessoas nesta faixa etária representa mais da metade do total da renda domiciliar, sendo essa situação mais expressiva no Nordeste, com 63,5% dos domicílios nessa condição. Em 2007 84,4% dos 13,8 milhões de idosos com 65 anos ou mais recebiam aposentadoria e/ou pensão (IBGE, 2007).

O envelhecimento da população é uma realidade concreta, decorrente dos avanços tecnológicos e das ciências, como já foi citado anteriormente e também do controle da natalidade, cada vez mais crescente no Brasil e na maioria dos países. Ressaltamos, entretanto, a necessidade de avaliar as políticas públicas voltadas para pessoas aposentadas ou prestes a se aposentarem. Caso essa avaliação não ocorra ou o segmento interessado não participe e exercite vigilância as políticas públicas terminam sendo executadas nos aspectos que mais interessam a determinados nichos comerciais, como turismo e lazer. Se apenas isso ocorre os avanços previstos na legislação privilegiam predominantemente os idosos e aposentados de poder aquisitivo superior, mantendo-se o Estado à margem de sua obrigação de assegurar a todos as mesmas oportunidades.

Debert (1997 citado por Peres, 2007) ressalta que as políticas públicas voltadas para o idoso estão relacionadas à lógica da mercantilização da velhice. Nessa perspectiva até mesmo o Estado e diversas organizações representativas de idoso passam a articular formas de consumo e realçar demandas que em essência terminam por priorizar interesses comerciais e até eleitorais às custas do envelhecimento da população.

A convergência entre aposentadoria e velhice faz com que essas duas questões sejam abordadas nas políticas públicas como se fosse o mesmo evento. A velhice, entretanto, tem sido mais abordada nas políticas públicas do que a aposentadoria e o preparo das pessoas para ingressarem nessa nova etapa da vida. Como consequência disso as avaliações recaem mais sobre políticas voltadas para a primeira temática do que para a segunda.

Isso se tornou patente no decorrer das buscas por bibliografia, quando constatamos que, a despeito de muitas fragilidades, o PAI do Ceará (Ceará, 1990) é um dos poucos e mais longevos voltados para o segmento de aposentados. A análise sobre o contexto em que o programa se formulou e sobre suas fragilidades, antecipadas em linhas gerais na Introdução, será aprofundada no tópico 5.1, quando ressaltamos que sua abrangência é muito limitada e que ele termina por privilegiar os aposentados com melhor poder aquisitivo.

Sendo um programa longevo, a despeito de só agora estar passando por uma avaliação sistemática, o PAI já começou a desenvolver algumas estratégias de ampliação. A primeira delas foi o PIPA, iniciado em 2008. O outro é representado pelo Projeto de Ações do PAI, no Interior o PAPI, iniciado no primeiro trimestre de 2009². A análise sobre o funcionamento destes projetos também se encontra no tópico 5.1.

Ainda na Região Nordeste há outro programa no Maranhão. Criado pelo Decreto nº 12.526/1992, é uma política similar, inclusive no nome, ao programa avaliado na presente pesquisa. Tem como propósitos planejar, executar e organizar atividades culturais, sócio-educativas, recreativas e de lazer; promover cursos, passeios, palestras educativas, seminários, oficinas, dentre outros similares; realizar atendimento individual e grupal através de visitas domiciliares e reuniões mensais; auxiliar o aposentado na elaboração de um projeto de aposentadoria ativa e saudável; estimular a vivência de um tempo livre de forma útil, lúdica e criativa; oferecer apoio na área de saúde através de atendimento médico (geriatra/clinico geral/oftalmologista), assistência através de fonoaudiólogos, psicólogos, terapeutas ocupacionais, nutricionistas, enfermeiras e auxiliar de enfermagem. O programa contava em Dezembro de 2009 com 15.466 aposentados cadastrados, atendendo diariamente uma média de 600 pessoas (MARANHÃO, 2009).

Dentre os poucos exemplos de políticas públicas de preparação para aposentadoria vale salientar a experiência do Programa Aposenta-Ação, como já mencionado na Introdução, desenvolvido pela Universidade Federal de Santa Catarina, iniciado em 2006, com o objetivo de desenvolver atividades grupais gratuitas com pessoas prestes a se aposentarem ou que tenham se aposentado recentemente, para prevenir os diversos problemas que a aposentadoria não-planejada pode trazer, SOARES et al. (2007). Embora tenha sido iniciado tendo como público-alvo os próprios servidores da UFSC, o programa depois foi o ampliado para pessoas da comunidade e se mantém gratuito.