Manejo participativo Establecimiento y fortalecimiento de la participación de las comunidades
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Recuadro 2.3 ‘Confianza ………………….’FacilitaciónEn prácticamente cada situación de participación significativa de la población local en el manejo de humedales en los países en desarrollo ha habido algún tercero, generalmente una ONG o un grupo de proyecto, que ha facilitado la implantación de la participación. El facilitador desempeña muchas funciones importantes: facilitar procesos participativos; aportar conocimientos especializados; y servir de transmisor de fondos y “amigable componedor” entre distintas partes. Aun en los países desarrollados se ha reconocido que el modelo de facilitación incrementa las posibilidades de participación eficaz. En Australia, que tiene muchos años de experiencia con ‘Landcare’ y más recientemente con ‘Coastcare’, los facilitadores suelen ser contratados con cargo al erario para que coadyuven en el establecimiento de actividades de la comunidad. A veces la facilitación puede representar una función no intencional, asumida por un organismo gubernamental imparcial, como un instituto de investigación. Según parece, es más posible que la participación local discurra sin contratiempos cuando se toma una decisión consciente de recurrir a los servicios de un facilitador competente en este campo. En todos los estudios de caso encargados para este proyecto intervino algún tipo de organismo de facilitación. Un buen ejemplo de la importancia de la facilitación externa es el humedal costero artificial establecido por el pueblo indígena moche-chimú hace más de 1.500 años, denominado El Balsar (Perú)*, que se emplea hasta hoy para cultivar juncos. Dado que su sistema de manejo tiene hondas raíces históricas, hasta hace poco las comunidades de los alrededores de El Balsar no habían tenido que recurrir nunca a la facilitación externa. Sin embargo, con el auge de las actividades de desarrollo y turísticas cerca de su humedal, participan de buena gana como interesadas directas clave en un comité facilitado externamente que examina las políticas y prácticas de uso de la tierra en el área. El Balsar es un buen ejemplo de un uso tradicional de humedales que se ha mantenido e incluso alentado mediante la acción gubernamental y la colaboración de ONG asociadas. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. Photo caption: La concienciación respecto de las cuestiones ambientales es una de las principales actividades en la Reserva Nacional de Paracas (Perú). Foto: WWF-Canon/H. Jungius End BoxUnos marcos jurídicos y de política apropiados son importantes para fomentar la confianza y facilitan enormemente la concertación de acuerdos de manejo participativo. Quizá el factor más importante sea el reconocimiento de los derechos de acceso a los recursos de los humedales. Si los habitantes locales saben que gozan del derecho legal de acceso individualmente o como grupo, estarán mucho más dispuestos a consagrar esfuerzos al manejo del ecosistema y a la conservación de sus recursos naturales. Los derechos y las reivindicaciones de los pueblos indígenas sobre recursos o territorios ancestrales deben abordarse sin ambages como parte del proceso de negociación. Otros derechos importantes para el establecimiento de procesos participativos comprenden el derecho a organizarse, a formar ONG y a elegir representantes locales libremente. La falta de cualquiera de ellos dificultará la puesta en marcha de dichos procesos. La confianza y el entendimiento mutuos se pueden fomentar a través de foros, grupos de estudio y seminarios, pero la moderación es importante. Con el tiempo, demasiadas reuniones y seminarios carentes de resultados concretos pueden socavar los niveles de confianza y los incentivos a la participación. {Consulte Manuel 3} Es importante reconocer que la confianza entre las partes en un acuerdo de manejo participativo es frágil y que sólo puede mantenerse con esfuerzos continuos. Pequeños malentendidos, como los que provoca la falta de explicación de la importancia de una acción a otras partes antes de llevarla a cabo, pueden socavar la confianza. Análogamente, el incumplimiento de compromisos puede socavar también la confianza. Esto se aplica a detalles aparentemente insignificantes como celebrar reuniones a la hora convenida y cumplir los compromisos asumidos en ellas. (Véase asimismo el recuadro 2.4.) Start Box ‘Recuadro 2.4 Confianza …………..’Tomarse el tiempo para escuchar: el entendimiento genera confianzaUno de los factores cruciales en el desarrollo de un método de manejo participativo para el Grand Codroy Estuary* en Newfoundland (Canadá), fue ganarse la confianza de la población local. Se comprobó que el método más eficaz era una evaluación exenta de juicios a cargo de un equipo de campo que pasó todo un verano en el área. Este grupo selecto, presidido por una persona con experiencia mundial de custodia de la conservación del Canadian University Service Overseas, llevó a cabo un programa de contactos puerta a puerta de recogida de opiniones y conocimientos locales. Este esfuerzo fomentó la confianza. El equipo consultó también a grupos de las escuelas y comunidades locales acerca del valor de los humedales y las especies silvestres del estuario. Se ofreció para dirigir grupos de observación de aves y se tomó el tiempo de escuchar las experiencias y avistamientos de aves de los naturalistas aficionados. Un factor crítico fue el conocimiento de la cultura y las tradiciones locales, que se sometió a prueba y corroboró a diario mediante encuentros con lugareños. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. End Box2.3 Flexibilidad El manejo participativo entraña una nueva forma de actuar. La flexibilidad y el manejo adaptable, por contraste con los planes detallados y la toma de decisiones verticales (de la cúpula hacía abajo), son las claves del éxito. No existirá forzosamente una fórmula o enfoque ‘acertado’ que conduzca a la meta deseada y la propia meta dependerá de las circunstancias. El examen de una amplia gama de estudios de caso de participación local en el manejo de humedales demuestra que existe una gama no menos amplia de enfoques para establecer dicha participación. En cada situación ha habido una adaptación clara a la realidad ecológica y socioeconómica y, sobre todo, a las capacidades de los interesados (con inclusión tanto de las comunidades locales como de los organismos gubernamentales). La gama de mecanismos participativos diferentes ha sido comparada a un espectro que abarca (por orden de participación en grado mayor a menor):
Si bien puede parecer que el control local es la situación más deseable, la experiencia práctica y el sentido común indican que no existe ningún nivel o mecanismo universalmente “correcto” de participación local en el manejo de los humedales. Diversos estudios sobre la participación de la comunidad en el manejo de recursos (v.gr., Ostrom, 1990; Claridge y O’Callaghan, 1997) han llegado a esta conclusión. Lo que importa es que la participación sea significativa y se corresponda con las capacidades de la comunidad de que se trate y con las situaciones administrativas y ecológicas. El nivel de participación suele ser mayor en el contexto de los países en desarrollo – donde la dependencia de los humedales para el sustento es más elevada – que en los países en transición y desarrollados, pero no siempre (recuadro 2.5). En los países desarrollados la gama de organismos con competencias sobre los humedales puede restringir la participación de la población local. Los controles estatutarios y mecanismos sectoriales pueden tender a limitar la participación de la población local incluso cuando el gobierno y la comunidad local son partidarios del manejo participativo. Hasta ahora, la mayor parte de la participación local en el manejo de humedales en los países desarrollados ha tendido a darse bien a un nivel consultivo o a uno práctico, como en el caso de las actividades de monitoreo y rehabilitación. No obstante, se ha elaborado un espectro de nuevas herramientas de custodia que descansan en acuerdos con los propietarios de tierras encaminados a proteger los ecosistemas de las mismas (recuadro 3.1). No cabe duda alguna de que los enfoques para fomentar la participación local en el manejo de los humedales en los países desarrollados debe tener en cuenta las distintas situaciones sociales y administrativas reinantes en ellos. Start Box ‘Recuadro 2.5 Flexibilidad…………………’El manejo participativo en diferentes contextos de desarrolloPaíses en desarrollo En las regiones en desarrollo, el control pleno de los humedales por la comunidad se da sobre todo en Oceanía, donde el dominio consuetudinario de los recursos naturales es relativamente común. En Asia, el extenso complejo de humedales del Danau Sentarum indonesio en la provincia de Kalimantan Occidental cuenta con un sistema tradicional de manejo de los humedales que divide la zona en territorios de aldeas. Dentro de ellos el uso de los recursos lo controla la comunidad con arreglo a un cuerpo de normas propias, comprendido un sistema de zonificación del uso de la tierra. Estos controles evolucionan de forma continua como resultado de esfuerzos para enfrentar nuevos retos. La influencia del gobierno sobre el uso de los recursos en la zona es muy escasa y por ende esta situación se aproxima bastante al control de la comunidad local sobre la zona de humedales (Harwell, 1997). Economías en transición En el caso de los humedales de Dubna en Rusia* y el de las llanuras de inundación del Río Morava en la República Eslovaca*, el movimiento en pro del manejo participativo se está empezando a poner en marcha con actividades de educación y concienciación a cargo de ONG conservacionistas locales o nacionales. Tras años de planificación centralizada, la educación ambiental sirve de “trampolín” para generar una mayor participación ciudadana. Con todo, dadas las dificultades económicas existentes y la apatía ciudadana respecto de los asuntos de la comunidad, la participación activa se está implantando con lentitud. Países desarrollados Las comunidades locales próximas a los humedales estadounidenses del Lago Caddo* en los estados de Texas y Louisiana intervienen en el manejo de los humedales mediante la participación de docentes y estudiantes locales en actividades de monitoreo e investigación. La información recogida se transmite a los decisores del Caddo Lake Institute, una ONG local con una plantilla de cuatro funcionarios a jornada completa. Se trata de una estructura consultiva de expertos relativamente inusual ya que utiliza recursos humanos y técnicos de instituciones educativas locales para realizar estudios sobre los humedales y monitorearlos. Hay casos de mayor participación en el manejo de los humedales en el mundo desarrollado. Los pescadores en pequeña escala de estos países sirven de ejemplo común, como ocurre también en el caso de quienes aprovechan los juncos de los humedales japoneses. Sturgess (1996) describe un mecanismo relativamente complicado de manejo de la pesca aplicado por los pescadores locales de un estuario y un lago del sudeste de Australia. Este sistema “informal” comprende la mayor parte de los elementos de un régimen completo de manejo de la pesca, pero se aplica independientemente del régimen de manejo oficial y es más efectivo que éste. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. Photo caption: ‘Si es bueno para la naturaleza es bueno para la gente’. Transmisión de información al público cerca de los humedales de Dubna en Rusia. Foto: L. Smirnova End BoxDado el espectro de variables y riesgos inherentes al proceso de establecer la participación local en el manejo de los humedales, es importante que quienes faciliten el proceso obren con gran flexibilidad al aplicar su enfoque. La necesidad de flexibilidad es particularmente apremiante en la situación frecuente en que la comunidad no ha participado en las etapas iniciales de evaluación de las necesidades y formulación de proyectos. En tales casos, como norma general será preferible iniciar el proceso de establecimiento de la participación sin ideas preconcebidas en cuanto a las técnicas a utilizar y el tiempo que llevará hacerlo (véase el texto titulado ‘Flexibilidad del proceso en la página XX). Dada la necesidad de flexibilidad en el establecimiento del manejo participativo, el respaldo financiero no ha de ser menos flexible. La insistencia de los organismos de financiación en que se respeten las estimaciones iniciales respecto de las aportaciones y los calendarios impedirá alcanzar el objetivo global (recuadro 2.6). Análogamente, los organismos de financiación han de reconocer el carácter a largo plazo del proceso (véase la sección 2.5). Los estudios de caso ponen claramente de relieve que la falta de continuidad de las aportaciones es una de las principales amenazas al proceso de establecer la participación. Incluso cuando, por algún motivo, el respaldo a proyectos se interrumpe por espacio de unos meses se puede socavar seriamente el proceso de establecer la participación de la comunidad y reducir la confianza de la comunidad en el compromiso del gobierno con dicho proceso. Start Box ‘Recuadro 2.6 Flexibilidad…………………’Flexibilidad de los donantesEl desarrollo de la infraestructura en el Parque Nacional de Diawling en Mauritania* aporta varios ejemplos de la necesidad de obrar con flexibilidad. Durante la ejecución del proyecto la población local señaló que hacían falta esclusas para que los peces pudieran migrar. Éstas no habían sido previstas en la planificación del proyecto, pero los fondos facilitados para un dique se reasignaron a este importante propósito con la anuencia del organismo de financiación. Se comprobó que una esclusa en otro sitio, prevista en la planificación del proyecto, era innecesaria y que su construcción habría destruido un bello paraje. El organismo de financiación estuvo de acuerdo en que no hacía falta construirla. En otra ocasión, cuando la población local solicitó una onerosa carretera transitable todo el año y un sistema de abastecimiento de agua corriente para unas comunidades costeras aisladas, se localizó a otro donante que estuvo dispuesto a financiar las obras. La flexibilidad exhibida por los administradores del proyecto y el organismo de financiación no sólo mejoró la sostenibilidad de la iniciativa sino que además demostró claramente a las poblaciones locales que sus conocimientos y preocupaciones se tomaban en serio y esto incrementó su confianza en el enfoque de manejo participativo. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. End BoxEs necesario que la financiación para respaldar el proceso participativo y la financiación de las actividades de desarrollo y generadoras de ingresos conexas – vitales para el establecimiento del manejo participativo – sean tratadas en pie de igualdad. La financiación de estas actividades ha de ser particularmente flexible, pues las prioridades y oportunidades pertinentes sólo se manifiestan con el avance del proceso. La necesidad de flexibilidad a la hora de establecer la participación local en el manejo de los humedales es una enseñanza importante para los organismos de financiación. 2.4 Intercambio de conocimientos y creación de capacidad Una de las mayores ventajas del manejo participativo estriba en su potencial para combinar los conocimientos ambientales con la comprensión científica en aras de un manejo más efectivo de los humedales. Las poblaciones locales, particularmente si son usuarias de recursos de los humedales, tienen la posibilidad de observar su entorno de forma continua y suelen conocer el ecosistema local a fondo. A menudo estos conocimientos ecológicos locales (CEL) han sido adquiridos a través de muchas generaciones y por ende se acumula un conocimiento cabal de los ciclos a largo plazo que se registran en el área, así como de los impactos de determinados usos de los recursos. Cuando los administradores de recursos son sensibles a los CEL, pueden evitar errores onerosos y eliminar o reducir la necesidad de ejecutar programas de investigación de gran envergadura. Para beneficiarse de los CEL los administradores de recursos deben respetar los conocimientos locales y estar dispuestos a involucrar a la población local en el manejo de los humedales (véase en la página 13 el texto titulado ‘Sistemas de conocimiento indígenas’). Además, es necesario que acepten e interpreten los conceptos ecológicos, taxonómicos y de otra índole locales, que pueden diferir mucho de los enfoques científicos occidentales. Start Box‘Recuadro 2.7 Intercambio de conocimientos ………………….’Los CEL y la rehabilitación de ecosistemasEn el Parque Nacional de Diawling en Mauritania*, los conocimientos ecológicos locales contribuyeron tanto a la proyección de un sistema hidráulico para unos humedales, como a su manejo. Basándose en su detallado conocimiento de los ciclos biológicos de la fauna de los humedales, distintos grupos de pescadores señalaron la necesidad de contar con sendas esclusas para que los peces y los camarones pudieran migrar. Este estudio de caso puso también de relieve la necesidad de ser sensibles a las diferencias de género en los CEL. Mientras los hombres propusieron anegar el humedal sin demora porque sabían que las Tilapia podían desovar ya en julio, las mujeres insistieron en que debía llover sobre el Sporobolu y otros pastos empleados para producir artesanías antes de la anegación del humedal para que su crecimiento fuera óptimo, lo que aconsejaba retrasarla. A modo de avenencia se decidió simular precipitaciones anegándolo inicialmente con una capa poco profunda de agua que cubriera los pastizales más importantes de la llanura de inundación y retrasar un mes su anegación completa. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. Photo caption: Pescadores locales en Mauritania. Foto: J. Thorsell End Box Combinar los sistemas de conocimiento locales con las modalidades científicas de percibir la ecología de los humedales y el manejo de los recursos de forma participativa y sin emitir juicios no es tarea fácil y requiere esfuerzos denodados, así como una mente abierta. El proceso ha de percibirse como una legitimación de los CEL más bien que como una forma de explotarlos como fuente de información útil. Ahora bien, para que el manejo sea verdaderamente participativo se requiere un flujo bidireccional que traduzca el conocimiento científico a términos pertinentes para el sistema de conocimiento indígena y a la inversa (recuadro 2.7). Además de los aspectos de intercambio de conocimientos que conlleva el manejo participativo, con frecuencia aparecen necesidades específicas de creación de capacidad. Es preciso que el personal del organismo del gobierno entienda el enfoque participativo y que se comprometa con él como aspecto clave del desempeño de sus funciones. Una vez logrado esto, el personal gubernamental debe ser capaz asimismo de desempeñar sus funciones en el marco del proceso participativo. Esto suele requerir capacitación adicional debido a los nuevos conocimientos que intervienen (recuadro 2.8). Es importante que no sólo se capacite a los funcionarios gubernamentales que se relacionan a diario con la comunidad local. Los supervisores de distrito, regionales y nacionales, así como los planificadores, magistrados, fiscales y agentes de policía también deben entender estas cuestiones. Es importante asimismo que el personal de los organismos de gobierno capaz de influir en el humedal y sus comunidades reciba también alguna formación en estos asuntos. Start Box‘Recuadro 2.8 Intercambio de conocimientos y creación de capacidad ………’Capacidad del gobiernoEn la zona costera de Tanga en Tanzanía* la colaboración en el manejo de los arrecifes de coral y la pesca no se pudo poner en marcha hasta que se hubo capacitado a:
Esto ha mejorado el entendimiento y la cooperación y ha redundado en un fuerte sentimiento entre los aldeanos de que intervienen en la dirección del proceso. La Oficina de Medio Ambiente y Conservación de Papua Nueva Guinea cuenta con un sólido marco de política respaldado por la Constitución que reconoce los derechos y capacidades indígenas de manejo. No obstante, su puesta en práctica en el Área de Manejo de Vida Silvestre de Tonda* se ha visto dificultada por:
*Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. End BoxLas barreras psicológicas pueden dificultar apreciablemente la aplicación efectiva. Si en otras épocas los guardabosques y otros agentes del gobierno miraban por encima del hombro a los habitantes locales, a quienes consideraban “ignorantes” o “cazadores furtivos”, hoy a veces se les exige que colaboren estrechamente con ellos en el manejo del recurso natural. Un compromiso en este sentido de parte del organismo y unas comunicaciones efectivas entre los funcionarios directivos y los funcionarios destacados en el terreno pueden facilitar esta transición mediante la explicación de la razón de ser del manejo colaborativo. Los agentes del gobierno no son los únicos que necesitan incrementar su capacidad; puede que el hecho de tratar con agentes del gobierno e interesados directos mejor organizados (como el sector empresarial) sea algo inédito para las comunidades locales y que requieran formación en diversas aptitudes de organización y negociación. Puede que necesiten aprender a establecer y mantener organizaciones apropiadas, desarrollar relaciones efectivas con organismos gubernamentales y a negociar y contribuir a la toma de decisiones. Además, es posible que requieran formación técnica sobre aspectos del manejo de los humedales y el monitoreo de su calidad (v. gr., biodiversidad o calidad del agua). El hecho de que la comunidad participe en el proceso de establecimiento del manejo participativo indica que tiene unos objetivos que aspira alcanzar. Estos pueden coincidir o no con los de los organismos del gobierno y aunque sean similares es probable que sean percibidos de distinta manera por la comunidad y el gobierno. Las comunidades son capaces de identificar indicadores que les señalen si sus objetivos se están alcanzando o no. Estos indicadores pueden servir de base para un programa de monitoreo, ejecutado quizá por la comunidad (y en todo caso dirigido por ella), para determinar si el proceso está o no bien encaminado por lo que respecta a establecer una participación eficaz y a alcanzar las metas de manejo que tiene en mente (véanse, a título de ejemplo, los párrafos 17 a 22 de los Lineamientos). Hasta ahora, muy pocos proyectos han ayudado a comunidades a establecer programas de monitoreo. La mayor parte de estos programas se basan en las opiniones de los organismos gubernamentales o de financiación sobre los objetivos de los proyectos y van dirigidos a suministrar la información requerida por estos organismos. Las investigaciones interdisciplinarias a cargo de expertos en biología y ciencias sociales favorecen apreciablemente el manejo participativo. La importancia que reviste crear un sentimiento de pertenencia al proceso participativo se aplica por igual a este aspecto del manejo como a los demás. Por tanto, no debe considerarse que las investigaciones relacionadas con el manejo sólo representan una actividad identificada, realizada e interpretada por “expertos”. Es necesario que los miembros de la población local con intereses en el humedal participen y es posible alentarlos a desarrollar una capacidad de dirigir las actividades de investigación acorde con su grado de interés en los recursos (recuadros 2.2 y 2.9). Start Box ‘Recuadro 2.9 Intercambio de conocimientos y creación de capacidad …..’Investigaciones relacionadas con el manejoCuando se elaboró el régimen de manejo de los humedales de Blyth/Liverpool del norte de Australia* la población aborigen participó de cerca en la labor de investigación y estudio. Los pasos dados para desarrollar el sentimiento de pertenencia al proceso ofrecen orientaciones inmejorables para tales actividades, como por ejemplo:
No cabe ninguna duda de que estos esfuerzos han sido apreciados por la población local. La comunidad está construyendo una estación de guardabosques equipada entre otras cosas con un laboratorio de campo para poder participar más de cerca en las investigaciones colaborativas que formarán parte del manejo continuo del humedal. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. End BoxLos mecanismos para establecer redes, tales como reuniones periódicas, boletines informativos y emisiones de radio sirven para intercambiar información y alcanzar metas educativas (véase el texto titulado ‘Intercambio de información entre los interesados directos’ que figura en la página 17). Los conceptos fundamentales de Ramsar, los principios de custodia y los valores ecológicos se pueden transmitir a través de los programas de estudio de las escuelas locales. Por último, los centros sobre humedales pueden servir de agentes catalizadores de una participación activa e informada de la población local y lugares de demostración del manejo sostenible de humedales; respaldar programas de educación formal y no formal para un amplio espectro de interesados directos; ayudar a señalar las preocupaciones de la comunidad a la atención de los decisores; y dar información y asesoramiento sobre los humedales y su manejo. {Consulte Manuel 8} 2.5 Continuidad Una de las enseñanzas más importantes de los estudios de caso y otras experiencias es que el establecimiento de un mecanismo de manejo participativo lleva tiempo. La necesidad de prever períodos relativamente largos para que la participación se establezca guarda una estrecha relación con la necesidad de flexibilidad y obedece a las mismas consideraciones. Se necesita tiempo para planificar actividades y llevarlas a cabo conjuntamente, así como suficiente flexibilidad para seguir distintos caminos. Además, es preciso reconocer que las comunidades locales tienen sus propios calendarios y prioridades y que es necesario respetarlos. El tiempo que lleva establecer la confianza entre las partes de cara a un mecanismo de manejo participativo (véase la sección 2.2) contribuye también a alargar el proceso. Naturalmente, el tiempo que esto lleve dependerá del nivel de participación apetecido (debiendo recordarse que en muchos casos al principio el nivel de participación apropiado se desconoce). Los proyectos que han procurado establecer un nivel apreciable de participación local en el manejo de humedales normalmente han tardado varios años en alcanzar esta meta. No es inusual que esto lleve cinco años o más. La financiación es importante también para la continuidad. Casi todo el mundo está de acuerdo en que la fase de establecimiento para asegurar la participación local en el manejo de humedales requiere una financiación que está por encima de la requerida por el manejo actual. A corto plazo habrá gastos adicionales por concepto de reuniones, estudios, capacitación y prioridades de desarrollo de la comunidad. Start Box ‘Recuadro 2.10 Continuidad…………..’El ritmo de avance es importanteAdemás de asignar tiempo suficiente para que la participación se desarrolle, es importante también que el ritmo del proceso sea aceptable para la comunidad. A veces las comunidades consideran que el procedimiento aplicado tarda demasiado. En el Distrito de Tanga en el norte de Tanzanía* la población local se declaró preocupada por el tiempo que estaba dedicando a elaborar un plan de manejo. Su solución fue facultar a los comités de manejo creados por ella para que desarrollaran las acciones de manejo. Esto se supeditó a la aprobación del plan de acción definitivo en una reunión de los usuarios de los recursos, pero demostró que se había generado una confianza apreciable durante el proceso y puso claramente de relieve que la comunidad no tenía duda alguna de su control sobre el mismo. En otras situaciones existe el riesgo de que el ritmo sea demasiado rápido para la población local. Quienes ayudaron al pueblo bawinanga de los humedales de Blyth/Liverpool en el norte de Australia* a establecer un plan de manejo para sus humedales eran conscientes de la necesidad de velar por que el ritmo de las aportaciones técnicas no rebasara la capacidad local de participar y dirigir. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. End BoxEn el largo plazo el manejo participativo puede reducir los gastos de manejo gracias a efectos tales como:
Ahora bien, como ocurre con todo régimen de manejo, puede que el manejo participativo no llegue nunca a autofinanciarse. El respaldo político de nivel medio y alto puede facilitar apreciablemente la continuidad. El manejo participativo supone casi siempre un cambio radical respecto de los enfoques precedentes de manejo de los recursos. A falta de aprobación oficial del concepto a un alto nivel, es improbable que los funcionarios gubernamentales de nivel regional y local presten la cooperación necesaria para poner en práctica el manejo participativo (véase el texto titulado ‘Respaldo político’ que figura en la página 14). Este nivel de intervención de alto nivel no puede consistir únicamente en rubricar instrumentos por los que se aprueba la introducción de la participación. Es importante que el consentimiento para desarrollar mecanismos de participación vaya acompañado de la comprensión de las ramificaciones del enfoque participativo y dé apoyo a su puesta en práctica, comprendido el apoyo a los cambios que es necesario introducir en las estructuras y los procedimientos administrativos. Por ejemplo, para que la participación sea efectiva debe tener lugar en el marco de un enfoque integrado de gestión de los recursos que abarque los distintos sectores de la administración. Es improbable que esta integración se haga efectiva en ausencia de una consagración oficial al cambio. La experiencia demuestra que las declaraciones oficiales sobre el carácter aconsejable de la participación desprovistas de un compromiso oficial de adoptar procesos participativos no se traducen en cambios sostenibles. Una administración, así como unos marcos jurídicos y de política eficaces, pueden facilitar enormemente los procesos participativos y contribuir a la continuidad. En las democracias que funcionan como es debido se reconocen los derechos de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones que les afectan. Los ciudadanos también tienen derecho a organizarse, a acceder libremente a la información y a recurrir valiéndose del ordenamiento jurídico cuando una parte se beneficia de forma inequitativa de los acuerdos en vigor. Cuando no existen estas salvaguardias o la corrupción es excesiva, es posible que no exista la confianza necesaria para mantener el interés local en el proceso. {Consulte Manuel 8} En muchos países se halla en marcha un proceso de descentralización de las funciones gubernamentales que otorga importantes competencias a las autoridades locales e incluso a las comunidades sobre el manejo de los recursos naturales (recuadro 2.11). Esto representa no sólo una oportunidad para el manejo participativo, sino que también sienta unas bases importantes para la sostenibilidad. Sin embargo, la falta de recursos y capacidades a nivel local, una coordinación deficiente entre las políticas nacionales y las administraciones locales en el manejo del medio ambiente o la pasividad de los gobiernos locales frente a problemas que consideran ajenos a su competencia pueden entorpecer el proceso de descentralización (OEA, 1997). Start Box‘Recuadro 2.11 Continuidad………………’ Marcos de política y descentralización En 1996 Madagascar promulgó una nueva ley sobre manejo local de los recursos naturales. La finalidad de la política, conocida por la sigla GELOSE (Gestion Locale Securisée o “manejo local seguro”), es transferir muchos derechos de manejo a las comunidades locales. Este paso del control gubernamental al control de la comunidad facilitó enormemente un proceso impulsado en los humedales de Antsalova para restablecer las normas, prohibiciones y sanciones tradicionales relacionadas con la pesca en un grupo de tres lagos donde vive el amenazado pigargo vocinglero de Madagascar. El proceso participativo, facilitado por el Peregrine Fund, se valió del cambio de política para restablecer el derecho del tompondrano (“guardián de los lagos”) tradicional a manejar los lagos, en los que se había venido asentando un número cada vez mayor de pescadores migratorios. En el Camerún un proceso de descentralización parecido se impulsó simultáneamente con esfuerzos por establecer una democracia multipartidista. No obstante, en las etapas iniciales la democracia se equiparó erróneamente a libertad absoluta y a acceso libre a todos los recursos naturales de una zona, independientemente de las normas vigentes. Esto contribuyó a socavar la autoridad de los jefes tradicionales. Los administradores del proyecto de conservación y desarrollo de Waza-Logone* se vieron en la necesidad de enseñar a los interesados directos locales que “democracia” supone responsabilidades así como libertades, y de colaborar también con los jefes para restablecer algún control sobre los recursos locales (con aportaciones de los ciudadanos). Al mismo tiempo, la ley de silvicultura del gobierno – que prescribe que las poblaciones locales participen en el manejo de los bosques y las áreas protegidas – ha facilitado la labor del proyecto. Tal como hicieron en vista del desconocimiento de los conceptos de democracia por la población local, los ejecutores del proyecto sobre el terreno han tenido que concienciar a las autoridades locales respecto de la nueva ley y explicarles sus consecuencias para la forma en que trabajan con las comunidades. *Este estudio de caso se resume en el apéndice I; el texto íntegro figura en la página Web de la Convención de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. Photo caption: Unos pescadores locales venden pescado ahumado; proyecto de conservación y desarrollo de Waza-Logone (Camerún). Foto: A. de Sherbinin End Box Capítulo 3. Aplicación de enfoques participativos Las siguientes orientaciones operativas sobre la aplicación de enfoques participativos se han elaborado teniendo en cuenta las enseñanzas extraídas de los estudios de caso encargados y la experiencia de muchas personas que trabajan en el ámbito del manejo participativo de recursos naturales. No representan un plan detallado. Antes bien, su finalidad es servir de lista de las acciones a emprender que pueda consultarse en distintas etapas del establecimiento de la participación local en el manejo de los humedales. A la izquierda de cada paso aparecen casillas que se pueden marcar a la hora de monitorear los avances. Se recomienda a las Partes Contratantes que deseen recibir orientaciones adicionales sobre cómo establecer procesos de manejo participativo comunicarse con la Oficina de la Convención de Ramsar o examinar algunas de las publicaciones y recursos disponibles en Internet mencionados en la sección de recursos adicionales que sigue al capítulo 4. Los pasos enumerados más adelante no serán igualmente pertinentes en cada situación. En particular, las situaciones diferirán entre sí cuando el sustento de la población local dependa fuertemente de los recursos de humedales y cuando no. En el recuadro 3.1 figuran descripciones sucintas de los métodos de custodia que son especialmente pertinentes para los contextos de los países desarrollados, donde muchos humedales son propiedad de particulares. Start Box‘Recuadro 3.1 Aplicación de enfoques participativos …….’Herramientas de custodiaA la luz sobre todo de la experiencia de América del Norte se está elaborando una nueva serie de herramientas flexibles para hacer posible proteger las tierras y la biodiversidad fuera de las áreas protegidas, sobre todo en las tierras propiedad de particulares. Los nuevos enfoques quedan comprendidos en la expresión genérica de “custodia de tierras”, por la que se entiende, en general, el cuidado de la Tierra por la gente. Estos enfoques están siendo empleados activamente por autoridades estatales y locales, administradores de tierras en fideicomiso y organizaciones conservacionistas. Dichos instrumentos se enumeran a continuación teniendo en cuenta el nivel de compromiso formal, esfuerzo y participación requerido (de menor a mayor). Educación e información: esta es la técnica de custodia más elemental y supone concienciar a los propietarios de tierras respecto de los valores naturales de las mismas y las medidas sencillas que pueden adoptar para protegerlas. Reconocimiento: esto se puede lograr, por ejemplo, mediante programas de premios a la custodia, que pueden despertar entusiasmo entre los propietarios de tierras respecto de los enfoques. Acuerdos verbales: estos acuerdos entre el propietario y una organización de custodia crean un sentimiento de deber para con los propietarios que no están dispuestos a aplicar mecanismos más jurídicamente vinculantes. A veces van asociados a la prestación de asistencia técnica al propietario. Desarrollo creativo: en algunas zonas resulta apropiado autorizar determinadas modalidades de desarrollo en algunas partes de una propiedad, sobre todo de desarrollo que procura concentrar los usos comerciales o residenciales dejando al mismo tiempo segmentos más extensos de espacios abiertos.Incentivos al manejo: éstos comprenden todo programa concebido para conseguir que las tierras se sigan utilizando como es debido, v. gr., como una pradera húmeda o un bosque palustre. Acuerdos de manejo: estos acuerdos escritos a plazo fijo se emplean cuando lo que se busca es el manejo activo de un área, a veces compensando al propietario. Por ejemplo, el Plan de manejo de las aves acuáticas de América del Norte ha negociado acuerdos voluntarios con propietarios particulares para mejorar el manejo de los hábitat de humedales. Servidumbre de conservación: se trata del método de conservación de mayor crecimiento de América del Norte. Consiste en introducir una restricción en el título de propiedad que prohibe determinados usos y autoriza otros. Los propietarios pueden beneficiarse materialmente gracias a exenciones fiscales, pero la motivación principal es con frecuencia la preocupación por las medidas que pudieran adoptar los futuros propietarios de las tierras (v. gr., desarrollar o desecar el humedal). Adquisición: la adquisición de todos los derechos sobre una propiedad mediante compra o donativo es la técnica más clara y definida. El principal impedimento de este enfoque es el costo que supone adquirir y luego manejar las tierras. Adaptado de Mitchell y Brown, 1998. Photo caption: El Caddo Lake Institute recurre a la asistencia de científicos especializados en medio ambiente de universidades y colegio universitarios de la región para ejecutar diversos proyectos de custodia del ecosistema. End BoxLa siguiente lista de acciones sucesivas es particularmente útil para la puesta en marcha del manejo participativo de humedales en contextos donde existe un grado apreciable de dependencia de los recursos de los humedales. Por otra parte, descansa en el supuesto de que habrá dos grupos principales de asociados: comunidades locales/indígenas (incluidos los grupos de presión existentes en su seno) y organismos gubernamentales. 3.1 Primeros pasos
Start Box ‘Recuadro 3.2 Primeros pasos……’ ¿Cuáles reivindicaciones son válidas? Dada la posible variedad de agentes sociales susceptibles de desempeñar una función en el manejo de los humedales, cabe preguntarse cuáles tienen derecho a hacerlo. Esta cuestión se puede abordar analizando cómo los distintos agentes justifican sus aspiraciones en materia de manejo. A continuación se dan algunos ejemplos:
Evidentemente, no todas las sociedades o grupos de una sociedad aceptan todas las reivindicaciones en materia de manejo de los demás agentes sociales. En un proceso ideal, los grupos se organizarían, expondrían sus intereses y preocupaciones, se definirían como agentes institucionales, alentarían a la sociedad a reconocer que sus reivindicaciones corresponden a derechos y participarían en la negociación de un reparto equitativo de los beneficios y las responsabilidades. En este proceso los agentes con derechos reconocidos por la sociedad se podrían subdividir entre agentes principales y secundarios, y se les asignarían pues distintas funciones en el manejo. Adaptado de Borrini-Feyerabend, 1999 End Box3.2 Evaluación y planificación participativas
Start Box ‘Recuadro 3.3 Evaluación y planificación participativas ……..’Cartografía participativaLa cartografía comunitaria es una metodología plenamente participativa. La función de los organizadores de la comunidad es enseñar la técnica de levantamiento de mapas, facilitar debates colectivos y asambleas de aldeas para debatir el levantamiento de mapas de recursos, la planificación del uso de las tierras de la aldea y el desarrollo institucional. Los facilitadores de la labor cartográfica deben destacar activamente y explicar la necesidad de involucrar a todas las comunidades vecinas y garantizar una representación amplia de todos los grupos sociales de la comunidad de una aldea para evitar conflictos en torno al uso de la tierra entre aldeanos o con aldeas vecinas. La cartografía comunitaria ha de ser percibida como una herramienta para resolver diferencias a fin de promover soluciones prácticas y armoniosas cuando existan intereses y reivindicaciones contrapuestos respecto de tierras y recursos naturales. El que la cartografía sea facilitada por un grupo de profesionales o voluntarios capacitados de aldeas que tengan interés en levantar mapas de sus tierras consuetudinarias dependerá de los objetivos del programa de cartografía. Adaptado de Momberg y colaboradores, 1996 End Box
Start Box‘Recuadro 3.4 Evaluación y planificación participativas …….’Resultados de las fases de evaluación y planificación participativasLas fases de estudio de factibilidad y planificación participativas acaban con demasiada frecuencia sin que queden claros los pasos que se han de dar para convertir la información adquirida y los planes en un acuerdo de manejo participativo de carácter operativo. Si se consiguen los resultados siguientes al término de la fase de planificación y negociación participativas, las posibilidades de que las asociaciones e “instituciones” de manejo (entendidas en su sentido más amplio) se sostengan en el largo plazo serán razonablemente buenas.
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