Mahalli İdarelerde ön mali kontrol

MAHALLİ İDARELERDE ÖN MALİ KONTROL

1. 
   GENEL OLARAK
   

Hemen belirtmek gerekir ki tüm mahalli idare birimlerinde sağlıklı bir ön mali kontrol yapısını kuranların sayısı bir elin parmaklarını geçmemektedir.

İyi bir ön mali kontrol sisteminin kurulduğunu söylemek için;

• 
  Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol servisinin kurulması,
  
• 
  Ön mali kontrol yönergesinin yürürlüğe konulması,
  
• 
  Mali hizmetler müdürlüğü görev ve çalışma yönerge/yönetmeliğinin yürürlüğe konulması,
  
• 
  Mali işlem akış şemalarının yapılması,
  
• 
  Ön mali kontrol görevini yapanların eğitim alması,
  
• 
  Ön mali kontrol biriminde görevli olanların, mali iş ve işlem süreçlerinin hiçbir yerinde görev almamasının sağlanması,
  

2. 
   ÖN MALİ KONTROL KAVRAMI
   

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından

• 
  İdarenin bütçesine,
  
• 
  Bütçedeki tertibine (Tertip; Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre, kurumsal, fonksiyonel ve finansman tipi kodların bütün düzeyleri ve ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyinden oluşmaktadır.)
  
• 
  Kullanılabilir ödenek tutarına,
  
• 
  Ayrıntılı harcama veya finansman programlarına,
  
• 
  Merkezi yönetim bütçe kanununa,
  
• 
  Diğer mali mevzuat hükümlerine,
  

Ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Bu açıdan tam anlamıyla bir mevzuata uygunluk denetimi değildir.

Mali hizmetler birimi tarafından yapılması gereken ön mali kontrol son derece önemlidir ve ödemenin sıhhat şartıdır. Ön mali kontrole tabi tutulması gereken bir taahhüt evrakı ön mali kontrole tabi tutulmamışsa örneğin bu ihalede yapılması gerektiği halde ilan yapılmaması gibidir ve çok önemli hukuki sonuçlar doğurur.

III. ÖN MALİ KONTROL SÜRECİ

Mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi mali karar ve işlemler, kontrol edilmek üzere mali hizmetler birimine gönderilir.

↓

Mali hizmetler birimince kontrol edilen işlemler hakkında görüş yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir.

↓

Ön mali kontrol sonucunda yazılı görüş düzenlenmesi halinde bu yazılı görüşler ayrıntılı, açık ve gerekçeli olmak zorundadır.

↓

Mali hizmetler biriminin görüş yazısı ilgili işlem dosyasında saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir.

↓

Mali hizmetler biriminde yapılan kontrol sonucunda, mali karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülür veya yazılı görüş düzenlenir.

Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılacaktır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacaktır. Mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edecekler ve doğal olarak bu işlemlerden de sorumlu olacaklardır.

Harcama birimlerinde de mali hizmetler biriminde olduğu gibi, yapılan kontrol sonucunda, mali karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine ya “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülecek ya da bir yazılı görüş düzenlenecektir. Mali karar ve işlemin uygun görülmemesi halinde ise nedenleri açıkça belirtilen bir görüş yazısı yazılarak kontrole tabi karar ve işlem belgeleri eklenmek suretiyle ilgili birimine gönderilir.

C- Ödeme Emri Belgesinin Düzenlenmesi

Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecektir.

Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir.

“İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Esas ve Usuller”in 12. maddesiyle getirilen yukarıdaki düzenleme 5018 sayılı Kanunda bulunmamaktadır. Kanunun ruhuna da aykırı olan bu düzenlemeyle harcama yetkililerine en yakın üst kademe yöneticisi olan ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerine kusursuz sorumluluk anlayışı getirilmektedir. 5018 sayılı Kanuna getirilen en önemli eleştiri, saymanların yaptıkları ödemelerin mevzuata uygun olmasından sorumlu olmalarıdır. Bu kusursuz sorumluluk anlayışı kamu harcama sürecinin değiştirilmesinin en önemli gerekçelerinden birini oluşturmuştur. Tüm bu gerçekliğe rağmen, ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisine tüm belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğuyla ilgili sorumluluk verilmesi son derece yanlıştır. Ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin sadece belgeleri bir araya getirerek muhasebe birimine gönderme ile ilgili sorumlu tutulması başka da herhangi bir sorumluluğunun olmaması gerekmektedir. Esas ve Usuller bu yönde değiştirilmelidir.

IV. Mali Hizmetler Biriminin Ön Mali Kontrolüne Tabi Mali Karar ve İşlemler

A- Kanun tasarılarının mali yükünün hesaplanması

Kanun tasarı taslaklarının mali yükleri en az üç yıllık bir dönem için hesaplanarak, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan çerçevesinde, idarenin stratejik planı, performans programı ve bütçesi üzerindeki etkileri açısından değerlendirilir. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise ilgili mali hizmetler birimince en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplama yapılır.

B- Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarının ön mali kontrole tabi tutulması

Kontrole tabi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, bunlara ilişkin tüm bilgi ve belgeleri içerecek şekilde oluşturulan iki nüsha işlem dosyası, harcama yetkilisi tarafından sözleşme imzalanmadan ve idare taahhüt altına girmeden önce mali hizmetler birimine gönderilir.

Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, mali hizmetler birimi tarafından en geç on işgünü içinde kontrol edilir. Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyasının bir nüshası ile birlikte aynı süre içinde harcama yetkilisine gönderilir.

C- Ödenek gönderme belgeleri²

D- Ödenek aktarma işlemleri

meclis kararı ile yapılır.

encümen kararıyla yapılır.

Yukarıdakiler dışında kalan tüm aktarmalar ise üst yöneticinin onayı ile yapılır.

a) Personel giderleri tertiplerinden başka tertiplere ödenek aktarımı yapılamaz.

Ekonomik kodlamanın 01 ile başlayan ayrıntı kodları “Personel Giderlerine” aittir. Bu ayrıntı kodlarından hiçbir şekilde başka tertiplere aktarma yapılamaz. Bu yasağın sınırları bütçe tertibinin sadece ekonomik kodlamasından yola çıkılarak tespit edilmektedir.

b) Aktarma suretiyle ilave veya düşme yapılmış tertiplerden başka tertiplere aktarma yapılamaz.

Bütçe uygulaması içerisinde herhangi bir nedenle aktarma yapılan bir tertipten (Buradaki tertip ile analitik bütçe sınıflandırmasının kurumsal, fonksiyonel, finans ve ekonomik kodlamanın ilk iki düzeyinin tamamını anlamak gerekir. Herhangi birinde bir değişiklik varsa burada aktarma yapılmış bir tertip söz konusu olmaz.) başka bir tertibe ya da daha önce aktarma yapılmak suretiyle düşme yapılmış bir tertipten başka bir tertibe ödenek aktarımı yapılması mümkün değildir.

c) Yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden başka tertiplere aktarma yapılamaz.

Bu bent aslında b bendinin içinde bulunmaktadır ve ayrıca sayılmasına gerek bulunmamaktadır. Çünkü b bendinde aktarma suretiyle ilave yapılmış tertiplerden (ki bu yedek ödenekten aktarma yapılmış tertipleri de kapsamaktadır.) başka tertiplere aktarma yapılamayacağı hükme bağlanmıştır. C bendiyle b bendi yedek ödenekler itibariyle daha da bir perçinlenmiştir.

d) Projeye bağlı yatırım tertiplerinden diğer tertiplere aktarma yapılamaz.

Normal bütçe uygulamasında yatırım tertiplerinden (ekonomik kodlamanın 06 ile başlayan “Sermaye Giderleri” altında kodlanmıştır.) diğer tertiplere aktarma yapılabilir. Ancak projeye bağlı yatırımlardan (ki bunların bir kısmı finansman kodlamasında 07 ile kodlanmakta bir kısmı da fonksiyonel sınıflandırmanın 4. düzeyinde kodlanmaktadır.) diğer tertiplere aktarma yapmak mümkün değildir. Ancak, projeye dayalı iş, fiziksel olarak yüzde yüz gerçekleşmişse, bu projeyle ilgili artan ödenek diğer tertiplere aktarılabilir.

e) Mevzuatla aktarma yapılmaması öngörülen tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz.

1. 
   Ekonomik sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeyleri bütçeleşme düzeyi olmadığından, bunlar arasında aktarma söz konusu değildir. Bütçe ödeneklerinin başlangıçta kayıtlara alınmasından, aktarmalarına ve ödeneklerin kullanılarak yok edilmesine kadar tüm süreçlerde ekonomik kodlamanın ikinci düzeyi muhasebeleştirme düzeyidir. Bu nedenle ödenek hesaplarında ekonomik kodlamanın üçüncü ve dördüncü düzeyinde herhangi bir muhasebeleştirme işlemi yapılmayacaktır. Burada ödenek aktarmada söz konusu değildir.
   
2. 
   Yıl sonunda kullanılmayan ödenekler encümen kararıyla, bütçedeki bütün düzeyleri belirtilerek iptal edilir. Ancak, şartlı, tahsisi mahiyette ve mevzuatı gereği ertesi yıla devri gereken ödenekler devir gerekçesi belirtilerek yeni yıl bütçesinde açılacak tertiplere ödenek kaydedilmek üzere iptal edilir.
   
3. 
   Bütçenin düzenlenmesi ve görüşülmesi sırasında düşünülmeyen ve bütçede tertibi bulunmayan ancak yerine getirilmesi zorunlu hizmetlere ilişkin giderleri karşılamak amacıyla bütçelerin mali hizmetler birimi kurumsal kodlamasının altına yedek ödenekler ekonomik kodlamasının detayına bütçe gelirlerinin % 10’una kadar öngörülmeyen giderler ödeneği konulmalıdır. Bu ödenekle ilgili olarak, bütçede gerekli tertipler açmaya, bu tertiplere aktarma yapmaya ve tertiplerden yapılacak ödemelerin yer ve esaslarını tespite encümen yetkilidir.
   
4. 
   Mahalli idarelerde ek bütçe uygulaması bulunmamaktadır. Bunun yerine, ek ödenek kullanılmaktadır. Yukarıda da söylendiği gibi, bütçede tertibi bulunduğu halde ihtiyaca yetmeyeceği anlaşılan veya bütçenin düzenlenmesi ve görüşülmesi sırasında düşünülmeyen ve bütçede tertibi açılmayan, ancak yapılmasında zorunluluk bulunan bir hizmet için tertip açılarak, bütçenin diğer tertiplerindeki ödeneklere dokunmadan yapılan ilaveye veya alınan ödeneğe “ek ödenek” denir. Ek ödenek verilmesi meclis kararı ile yapılır. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyelerinde ise belediye meclislerince kabul edildikten sonra büyükşehir belediye meclisince karara bağlanır. Ek ödenek verilmesi için yeni bir gelir veya finansman kaynağının bulunması zorunludur. Yeni bir finansman kaynağından anlaşılması gereken borçlanma ya da yeni bir gelir kalemi olabileceği gibi bütçede öngörülen gelirlerden daha fazla gerçekleşme ihtimali ortaya çıkan gelirlerde olabilir. Burada önemli olan meclisin bu yeni gelir veya finansman kaynağını uygun görmesidir.
   
5. 
   Yeni kurulan birimlere ödenek aktarması yapılırken, bütçede hiç öngörülmeyen bir tertibe aktarma yapıldığı için sadece iki yöntem kullanılabilir. Birinci yöntem öngörülmeyen giderler ödeneği tertibinden encümen kararıyla yeni kurulan birimlerin tertiplerine (kurumsal, fonksiyonel, finans ve ekonomik kodlamanın ikinci düzeyi) ödenek aktarması yapılabilir. İkinci yöntem ek ödenek yöntemini kullanarak gelir veya finansman kaynağı karşılığında meclis kararı ile yeni birimlerin tertiplerine ödenek ihdası yapmaktır.
   
6. 
   Yedek ödeneklere aktarma yapılamaz. Yukarıda aktarma yapılamayacak tertipler belirtilirken, aktarma suretiyle ilave veya düşme yapılmış tertiplerden başka tertiplere aktarma yapılamayacağı kesin olarak hükme bağlanmıştır. Bu nedenle yedek ödenek tertiplerine hiçbir şekilde ödenek aktarımı yapılamaz.
   

E- Kadro dağılım cetvelleri

190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri, anılan Kanun Hükmünde Kararname ve Kadro İhdas, Serbest Bırakma ve Kadro Değişikliği ile Kadroların Kullanım Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde, Bakanlık ve Devlet Personel Başkanlığı ile uygunluk sağlandıktan sonra kontrole tabidir. 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi olmayan idarelerde de kadro ihdas ve değişiklikleri aynı süre içinde kontrol edilir.

F- Geçici işçi pozisyonları

G- Yan ödeme cetvelleri

H- Sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri

I- Seyahat kartı listeleri

Bu, maddi değeri çok düşük seyahat kartlarının bile mali hizmetler birimi tarafından kontrol edilmesi istenirken, idarelerin, ihale kanunlarına tabi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından birmilyon Yeni Türk Lirasının altındakilerin herhangi bir kontrole tabi tutulmadan ödenmesi anlamına gelmez.

J- Seyyar görev tazminatı cetvelleri

Söz konusu Usul ve Esaslarda mali hizmetler birimine birçok vize yapma yetkisi verilmektedir. Bu vizelerin yapılmasına gerek var mıdır? Gerek varsa dahi bunları mali hizmetler biriminin mi yapması gerekir? Ayrıca bazı işlemlerde vize yapılması günümüz gelişmelerinin aksine gereksiz bir kırtasiye ve bürokrasi doğmasına neden olacaktır. Burada, seyyar görev tazminatı cetvelleri ile ödenecek tazminatların tutarının, iş ve çalışma özellikleri uygun görülenlere fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta oldukları aylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurt içi gündeliklerinin üçte biri olduğunu da belirtmekte yarar vardır.

• 
  Bir taraftan çok büyük harcamalar mali hizmetler biriminin mali kontrolünün dışına çıkarılırken diğer yandan 10-15 YTL tutarındaki seyyar görev tazminatı gibi çok özel koşullarda ödenen cüzi tutarları mali kontrol yetkilisinin vizesine tabi tutmanın iktisadi bir açıklaması var mıdır?
  
• 
  Kontrol ve vize işlemi kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirmeyecek midir?
  
• 
  Kontrol ve vize işlemi eğer kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirirse, harcama yetkililerini performanslarından dolayı sorumlu tutmak mümkün olabilecek midir?
  
• 
  Ödenek ve taahhüt evrakları vize için mali kontrol birimlerine gelmekte ancak muhasebe birimlerine gelmemektedir. Bu durumda taahhüt kayıtları ve taahhüt muhasebesi nasıl tutulabilecektir. Taahhüt muhasebesi ile nakit ve ödenek dağıtımı ile sağlıklı bütçe yapılmasına sağlanacak katkıdan vaz mı geçilecektir?
  
• 
  İşlemlerin vize edilmesine yönelik süreler içerisinde bugün de vize işlemlerinin yapılmadığı görülmektedir. Peki ısrarla bu süreler içerisinde vize yapılmazsa vizenin yapılmış sayılacağı ya da yapılmamasına yönelik yaptırımlar mevzuatlarda neden yer almamaktadır?