Estudio 2872 Presidencia de la República Antecedentes
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AHV/DCG-DGEI-450-06 Estudio-2872-Presidencia Estudio 2872 - Presidencia de la República Antecedentes El 13 de octubre de 2006, el entonces solicitante presentó ante la Unidad de Enlace de Presidencia de la República, solicitud de acceso a la información, con número de folio 0210000079606, por medio de la cual requirió lo siguiente: “Solicito el monto total y desglozado del dinero gastado en la señora Marta Sahagún desde su matrimonio con el Presidente de la República al día de hoy, es decir, la totalidad de dinero del erario que ha gastado en estos años” [sic]. En el apartado “otros datos para facilitar su localización” el particular señaló: “Favor de desglozar claramente por rubros” [sic]. El 18 de octubre del mismo año, la Unidad de Enlace de Presidencia, con fundamento en los artículos 42 y 24 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, dio respuesta a la solicitud de información del peticionario, por medio de un documento adjunto que refería lo siguiente: La Señora Martha Sahagún no es servidora ni funcionaria pública al no ajustarse su actividad al supuesto del artículo 108 Constitucional, por lo que no existen percepciones gastadas específicamente en ella. En este sentido, hacemos de su conocimiento que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es una Ley documental, cuyo propósito es el garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos. La propia Ley de Transparencia en el artículo 3, fracción XI, refiere como servidores públicos a aquéllos mencionados en el párrafo primero del artículo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales A fin de precisar la definición de servidor público, a continuación le externamos el contenido del Artículo 108 Constitucional: “Artículo 108 (Primer párrafo) Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.” En este orden de ideas, hacemos de su conocimiento, que la señora Marta Sahagún de Fox no es servidora pública, en virtud de que no es representante de elección popular, no es miembro del Poder Judicial Federal, ni del Distrito Federal, ni es funcionaria y empleada de la Administración Pública Federal, ni del Distrito Federal. Por lo expuesto, en virtud de que no está solicitando un documento que guarde relación con el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos. y al no corresponder la naturaleza de su petición a las características de una solicitud de información, en virtud de que el desahogo de la misma no traería consigo una respuesta documental que guarde relación con el quehacer gubernamental, esta Unidad de Enlace sólo tiene como obligación externarle que su promoción no puede ser atendida por el hecho de que no se ajusta al marco de la Ley, lo anterior encuentra su fundamento en el numeral Quinto, fracción VI de los Lineamientos que deberán observar las Dependencia y Entidades de la Administración Publica Federal en la recepción, procesamiento y trámite de las solicitudes de acceso a la información Gubernamental. [sic]. El 23 de octubre de 2006, el entonces solicitante interpuso ante este Instituto recurso de revisión en contra de la respuesta otorgada por la Unidad de Enlace de Presidencia a su solicitud de acceso a la información. Como acto recurrido y puntos petitorios el particular suscribió: “se está ocultando arbitrariamente información de carácter público” [sic]. En cuanto a la solicitud de información, ésta permaneció en los términos originales. En el rubro que lleva por título “otros elementos que considere someter a juicio del IFAI”, el recurrente refirió: “yo no pregunté si la sra. Sahagún es o no funcionaria pública, aunque no lo sea se ha transportado con cargo al erario, ha vivido con dinero del erario en estos años y por lo tanto, exijo mi derecho a ser informado conforme mi solicitud. Solicito la intervención del IFAI” [sic]. Con fecha 16 de noviembre de 2006 se recibieron en este Instituto los alegatos de Presidencia de la República relacionados con la solicitud de información objeto del presente recurso de revisión. Sobre el particular, el Comité de Información de dicha dependencia manifestó lo siguiente. A continuación se presentan los argumentos principales de sus alegatos: (…) No existe incumplimiento por parte de la Presidencia de la República a la obligación de acceso a la información en torno a la respuesta a esta solicitud, en virtud de que la información solicitada no encuadra en el marco de la Ley, tal como se pasa a demostrar con los siguientes alegatos (…). La finalidad de la LFTAIPG, de conformidad con el artículo 1 de la misma, es “proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”, Por lo expuesto, se deduce que la Ley sólo tiene como fin la información en posesión de los Poderes de la Unión, mismos que de acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se refiere a los Poderes: ejecutivo, Legislativo y Judicial. Asimismo, el artículo 3, fracción III, de la citada Ley expresa que como documento se entenderán aquellos expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. (…) En este orden de ideas, se considera relevante hacer notar, que la información solicitada, no encuadra en el marco de la Ley, en virtud de que solicitó documentos que no guardan relación con el ejercicio de las facultades o actividades de los sujetos obligados y/o sus servidores públicos, sino de gastos efectuados por la Sra. Martha Sahagún de Fox, quien no es servidora pública. A fin de apoyar lo anterior, el Artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expresa lo siguiente: Artículo 108. “Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.” En este sentido, Presidencia de la República no se encuentra obligada a contar con los gastos desglosados de la Sra. Martha Sahagún de Fox en virtud de que no es servidora pública, sin embargo se encontraron algunos gastos efectuados por el Presidente de la República y su esposa, los cuales por su naturaleza y de acuerdo al Clasificador por Objeto del Gasto se encuentran en la partida 3825 “Gastos inherentes a la investidura Presidencial”; en el cual se registran las asignaciones destinadas a cubrir las erogaciones que se originen con motivo de las funciones oficiales en eventos nacionales y en el exterior. Incluye los gastos del Titular del Ejecutivo Federal y de la Primera Dama por concepto de atuendo de gala, vestuario general y cualquier tipo de accesorios de carácter personal requeridos en actos oficiales que se realicen en el país o en el exterior. Incluye también los gastos de traslados, alimentos y hospedaje de invitados que por la naturaleza de sus actividades particulares sean requeridos para asistir a los eventos oficiales en los que participen el C. Presidente de la República y/o la Primera Dama. De la revisión efectuada a los expedientes que soportan los gastos realizados por la Presidencia de la República, se identificó en la partida 3825 erogaciones relacionadas con “Gastos inherentes a la Investidura Presidencial”, algunos relacionados con la Sra. Martha Sahagún de Fox, los cuales fueron entregados al solicitante en el alcance de fecha 14 de noviembre del 2006 y del cual se marcó copia a usted, C. Comisionado Ponente. En atención a lo anterior, se cumplió con la obligación de acceso a la información en términos del artículo 42 de la LFTAIPG por lo que el acto reclamado ha quedado sin materia. [sic]. En relación al recurso de revisión comentado, la Ponencia del Comisionado Juan Pablo Guerrero Amparán solicitó a la DGEI realizar una investigación conducente a la búsqueda de información pública sobre el ejercicio de presupuesto por parte de las oficinas de apoyo a la primera dama y distinguir en el Clasificador por Objeto del Gasto, partidas, conceptos, etc. a través de los cuales pueden ejercerse recursos en la primera dama. Señalar dependencia o entidad responsable del ejercicio del gasto. Forma en que se comprueba el gasto según partida o concepto (factura, cuenta pública, etc). El estudio debe concentrarse en los siguientes rubros: - Investidura presidencial (Partida para accesorios). - Oficina de la primera dama. - Gastos de viáticos y pasajes de la primera dama. - Seguridad presidencial. Estudio De acuerdo a la señalado en diversas notas periodísticas la oficina de apoyo a la esposa del presidente fue creada en agosto de 20031. Al respecto cabe señalar que no se encontró la normatividad que incluye las funciones de esta oficina de apoyo, ni la información sobre las funciones de la misma, en la página de presidencia y en el sitio de la Oficina de Apoyo a la esposa del C. Presidente (Oficina de la Primera Dama). En el presupuesto del 20032, 20043, 20054 y 20065 tampoco se encontró señalada la oficina de apoyo de la esposa del Presidente, únicamente se encontraron las siguientes unidades administrativas
La inexistencia de la partida presupuestal para la Oficina de Apoyo a la Esposa del C. Presidente puede radicar en la ambigüedad normativa en la cual se fundamenta su existencia. De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 8, “[e]l Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República.”6 A pesar de que el Acuerdo por el que se establecen las Unidades Administrativas de la Presidencia de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2004 especifica la existencia de las unidades administrativas señaladas previamente, se ha utilizado al artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para justificar la creación de nuevas unidades administrativas. En el sitio de Internet de la pasada administración,7 se ingresó al portal de transparencia y se buscó la estructura orgánica. En este sentido, no fue posible localizar una estructura orgánica de la Presidencia, ya que solo se encuentra habilitada una estructura ocupacional, con el número de plazas ocupadas de acuerdo al tabulador. Se buscó información de personal laborando el la Oficina de la Primera Dama en el directorio del sitio de Internet, pero solo se encontraron los directorios de las unidades administrativas señaladas previamente, y las siguientes:
En este sentido, el directorio no muestra de manera directa al personal laborando en la Oficina de la Primera Dama. Finalmente, en el vínculo de otra información relevante (fracción XVII de las obligaciones de transparencia), se encontró lo siguiente  
Este vínculo nos remite al directorio de funcionarios que laboraban en esta oficina al momento de concluir la administración anterior. En el mismo sitio, se ubica la misión de esta unidad administrativa: “Apoyar al Presidente de la República en la planeación, desarrollo y seguimiento de las actividades institucionales que le encomiende a su esposa.” En el mismo vínculo, además de los datos de la oficina del titular, se incluye una relación de los servidores mandos medios y superiores que laboraron hasta el momento en que finalizó la anterior administración, así como su nivel salarial, a saber: 1. Claudia Calvin Venero (KA1) Directora General de Actividades Internacionales y de Género 2. Ana Georgina García García (KA1) Directora General de Logística y Difusión 3. Darío Mendoza Atriano (KA1) Director General de Estudios y Análisis 4. Ángela Georgina Morris Montalvo (KA1) Director General de Relaciones Gubernamentales 5. Omar Saavedra Boddy (KA1) Secretario Particular 6. Socorro David Monjaraz Gómez (MC2) Director de Difusión 7. Rebeca Moreno Lara Barragán (MC2) Directora de Logística 8. Ana Isabel Zubieta Franco Caballero (MC2) Directora de Proyectos Gubernamentales 9. Maria Eugenia Hernandez Begoña (MB2) Directora Técnica 10. Marcela Margarita Rojas Solórzano (MA1) Directora de Vinculación con la Sociedad 11. Norma Edith Zamora Flores (MA1) Directora de enlace de Programas Estatales 12. María Amparo Ríos Álvarez (NC2) Subdirectora Administrativa 13. José Ramón Mota Sánchez (NB1) Subdirector de Difusión 14. Levy Gómez Ortega (NA1) Subdirector de Operación 15. Fabiola Alegría Peralta (OB1) Jefe de Departamento de Apoyo Administrativo 16. Cristina Olivia Real Romero (OB1) Jefe de Departamento de Apoyo Administrativo 17. Leticia Vázquez Jiménez (OB1) Jefe de Departamento de Apoyo Administrativo De acuerdo a la información contenida en la página de presidencia en la Oficina de apoyo a la oficina de la primera dama, es una unidad administrativa que depende directamente de la Presidencia de la República en la que laboraban 24 personas. Tomando en consideración que existen 18 personas que laboraron como mandos medios y superiores, la Oficina de la Primera Dama erogaba al mes por lo menos $1,400,956.51 en servicios personales, de acuerdo al tabulador de percepciones.8 El Manual de Normas Presupuestarias de la Administración Pública Federal detalla la forma en que se deberá realizar el proceso presupuestario, a efecto de lograr que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal tengan una mayor claridad sobre las reglas a las que habrán de sujetarse y facilitar la ejecución de sus presupuestos. Dentro del Manual de Normas Presupuestarias, publicado por la Secretaría de Hacienda en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004, se establecen las bases para la creación de las claves presupuestarias. Dichas claves permiten la sistematización de la información del Presupuesto de Egresos y es a su vez un instrumento de control para el monitoreo del gasto público. Como lo establece el artículo 11 del manual, La clave presupuestaria agrupa, identifica y ordena la información del Presupuesto de Egresos de acuerdo con las clasificaciones administrativa, funcional-programática por objeto del gasto, y económica; vincula las asignaciones que se determinan durante la programación, integración y aprobación presupuestaria, con las etapas de ejecución y control del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y constituye un instrumento para el registro y control de las asignaciones y erogaciones del presupuesto modificado autorizado. La clave presupuestaria se integra de nueve componentes y veinticuatro dígitos […]. Uno de los componentes especificados es el Objeto del Gasto, por lo que se realizó una búsqueda en el Acuerdo por el que se expide el clasificador por objeto del gasto para la Administración Pública Federal, publicado el 13 de octubre de 2000 en el Diario Oficial de la Federación. Con relación a las partidas presupuestaria, la 3825, comprendida dentro del capítulo 3800 “Servicios Oficiales” es la partida que contiene los gastos de la Primera Dama y el acuerdo la define como sigue: 3825 GASTOS INHERENTES A LA INVESTIDURA PRESIDENCIAL. Asignaciones destinadas a cubrir las erogaciones que se originen con motivo de las funciones oficiales en eventos nacionales y en el exterior. Incluye los gastos del Titular del Ejecutivo Federal y de la Primera Dama por concepto de atuendo de gala, vestuario general, y cualquier tipo de accesorios de carácter personal requeridos en actos oficiales que se realicen en el país y en el exterior. Incluye también los gastos de traslado, alimentos y hospedaje de invitados especiales que por la naturaleza de sus actividades particulares sean requeridos para asistir a los eventos oficiales en los que participen el C. Presidente de la República y/o la Primera Dama. En este sentido, lo relacionado con funciones oficiales en eventos nacionales y en el exterior por la Primera Dama, así como de sus invitados especiales son cubiertos por la partida 3825. Esta partida ha estado vigente desde octubre de 2000 y el matrimonio celebrado entre el ex presidente Vicente Fox y su actual esposa, Marta Sahagún fue celebrada el 2 de julio de 2001. De acuerdo con el artículo 4 la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los siguientes ejecutores de gasto: I. El Poder Legislativo; II. El Poder Judicial; III. Los entes autónomos; IV. Los tribunales administrativos; V. La Procuraduría General de la República; VI. La Presidencia de la República; VII. Las dependencias, y VIII. Las entidades. Los ejecutores de gasto antes mencionados están obligados a rendir cuentas por la administración de los recursos públicos en los términos de la presente Ley y demás disposiciones aplicables. Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecerán la operación y la toma de decisiones de los ejecutores, procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalización, el costo de la implantación y la obtención de resultados en los programas y proyectos. La Presidencia de la República se sujetará a las mismas disposiciones que rigen a las dependencias. Asimismo, la Procuraduría General de la República y los tribunales administrativos se sujetarán a las disposiciones aplicables a las dependencias, así como a lo dispuesto en sus leyes específicas dentro del margen de autonomía previsto en el artículo 5 de esta Ley. Los ejecutores de gasto contarán con una unidad de administración, encargada de planear, programar, presupuestar, en su caso establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público. [énfasis agregado]. Esta ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006, y derogó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 en donde el artículo 2 establece que El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo o de deuda pública, y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizan: I. El Poder Legislativo, II. El Poder Judicial, III. La Presidencia de la República, IV. Las secretarías de Estado y departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República, V. El Departamento del Distrito Federal, VI. Los organismos descentralizados, VII. Las empresas de participación estatal mayoritaria, VIII. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones VI y VII. Sólo para los efectos de esta Ley, a las instituciones, dependencias, organismos, empresas y fideicomisos antes citados se les denominará genéricamente como entidades, salvo mención expresa. [énfasis agregado] Comentario DGEI Existen recursos utilizados por el gobierno para mantener en operación la Oficina de la Primera Dama, ya que si aparece registrado en el directorio dicha oficina y cuenta con una estructura orgánica con personal contratado de acuerdo al tabulador de percepciones del Gobierno Federal. Si bien el Acuerdo por el que se establecen las Unidades Administrativas de la Presidencia de la República no incluye una unidad administrativa para la asistencia de la Primera Dama, el directorio de funcionarios de Presidencia sí reconoce la existencia de esta oficina. En otro aspecto, la partida 3825 busca cubrir los gastos de la Primera Dama, para eventos oficiales tanto en el país como en el extranjero. La descripción ahí planteada es muy general y da un gran margen a la interpretación de lo que es “cubrir las erogaciones que se originen con motivo de las funciones oficiales”. Si bien la mayoría de las presentaciones de la Primera Dama son actos oficiales, entonces esta partida debe de cubrir dichos gastos y debe de estar presupuestado, de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En este sentido, Presidencia es la encargada de elaborar el presupuesto para esta Oficina. A continuación se muestra el estudio que el Comisionado Juan Pablo Guerrero Amparán solicitó a la Subdirección adscrita a las oficinas de la Secretaría de Acuerdos la elaboración de un estudio jurídico en los siguientes términos: “Normatividad sobre la protección y asistencia a primera dama”
La existencia de las oficinas de la Presidencia de la República tiene su fundamento en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)9 que dispone que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine. Asimismo, como complemento a esta mención, es de citar lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (LOEFAM)10, en donde se prevé la existencia del Estado Mayor Presidencial como órgano encargado de auxiliar al Presidente de la República en las labores personales propias de su encargo, así como de proporcionar a éste los servicios de seguridad correspondientes a tales actividades. Dicho artículo dice a la letra: “ARTICULO 15. El Presidente de la República dispondrá en un Estado Mayor Presidencial, órgano técnico militar que lo auxiliará en la obtención de información general; planificará sus actividades personales propias del cargo y las prevenciones para su seguridad y participará en la ejecución de actividades procedentes, así como en las de los servicios conexos, verificando su cumplimiento. Se organizará y funcionará de acuerdo con el Reglamento respectivo.” Ahora bien, con el objeto de reglamentar tanto al artículo 8 de la LOAPF como al artículo 15 de la LOEFAM, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 2004, el Reglamento del Estado Mayor Presidencial (REMP)11 El citado Reglamento, expedido por el Titular del Ejecutivo Federal, tiene como objeto reglamentar la estructura, organización y funcionamiento del Estado Mayor Presidencial, como órgano técnico militar y como unidad administrativa de la Presidencia de la República, para facilitar el cumplimiento de sus atribuciones y facultades (artículo 1). De manera general, puede decirse que el REMP establece la competencia del Estado Mayor Presidencial, así como la organización del mismo, estableciendo las unidades administrativas que lo integran, así como las atribuciones que corresponden a cada una de éstas. Adicionalmente, el Estado Mayor Presidencial cuenta, para el desempeño de las atribuciones que le competen, con el Cuerpo de Guardias Presidenciales, las Unidades de Infantería de Marina de Guardias Presidenciales, el Grupo Aéreo de Transportes Presidenciales y aquellas que se le asignen, las que dependerán operativamente del Estado Mayor Presidencial y, en el aspecto administrativo, de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, respectivamente (artículo 6). En cuanto a su personal, el Estado Mayor Presidencial está integrado por personal perteneciente al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, Armada de México y especialistas civiles, así como el personal que el propio Primer Mandatario determine (artículo 7). Por otra parte, el Estado Mayor Presidencial mantendrá el enlace y coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con las entidades federativas, con los Municipios y con los particulares que sean necesarios para el desempeño de sus funciones (artículo 8). Ahora bien, el REMP cobra importancia para el objeto del presente estudio, toda vez que en su artículo 4 se contiene el fundamento por virtud del cual se otorga protección y asistencia a la cónyuge del Presidente de la República, comúnmente conocida como “Primera Dama”, así como a los familiares del mismo. En efecto, el artículo 4, fracciones I y III, del REMP establece como una de las misiones del Estado Mayor Presidencial, el garantizar la seguridad del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de su familia y proporcionar el apoyo logístico inherente a dichas actividades, así como organizar las actividades conexas a la participación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de su señora esposa en actos oficiales, proporcionando los recursos humanos y materiales que se requieran en apoyo de sus actividades. El citado precepto establece: “Artículo 4.- El Estado Mayor Presidencial, a través de sus órganos, secciones y áreas operativas y demás unidades administrativas, planeará, organizará, coordinará, conducirá, ejecutará, supervisará y evaluará el desarrollo de sus actividades, para cumplir con eficiencia y eficacia las siguientes misiones generales: |