Apostila para a oab direito administrativo
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SISTEMA PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS. Uma das principais diferenças entre os servidores estatutários e os celetistas é o sistema previdenciário, posto que o celetista se vincula ao regime geral de Previdência Social (INSS) e o servidor do estatuto está sujeito a uma Previdência própria (Regime Especial de Previdência Social), basicamente previsto no art. 40 da Constituição Federal. Os servidores estatutários se aposentam nos termos do art. 40, § 1º da Constituição Federal por: I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. As diversas regras de aposentadoria dos servidores públicos estatutários Giuliano Menezes campos 01) Sistemas de Previdência No Brasil, existem basicamente dois grandes sistemas de previdência previstos na Constituição Federal de 1988. Trata-se do Regime Geral, que alcança os empregados privados, empregados domésticos, trabalhadores autônomos e temporários e os empregados públicos regidos pela CLT, e do Regime Especial de Previdência dos Servidores Estatutários, que alcança referidos servidores públicos, ou seja, os servidores que adquirem estabilidade ou vitaliciedade em seus cargos públicos e suas relações com o estado são disciplinadas por um estatuto próprio. Estes dois grandes sistemas de previdência estão previstos em capítulos distintos no texto constitucional. O regime geral está disciplinado na Seção III (Da Previdência Social) do Capítulo II (Da Seguridade Social) do Título VIII (Da Ordem Social), basicamente no art. 201 do texto constitucional. O regime especial de previdência dos servidores públicos estatutários está previsto na Seção II (Dos Servidores Públicos) do Capítulo VII (Da Administração Pública) do Título III (Da Organização do Estado), basicamente no art. 40 da Constituição Federal de 1988. Quando se compara estes dois grandes sistemas de previdência, a diferença sempre destacada, dentre outras, está relacionada ao valor dos benefícios pagos, posto que, os valores percebidos pelos servidores públicos estatutários estão sujeitos a um único limite máximo, valor este que corresponde ao teto constitucional estabelecido com base no subsídio mensal percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 40, § 11 c/c art. 37, XI, ambos da Constituição Federal), correspondente a R$ 19.115,19 (dezenove mil, cento e quinze reais e dezenove centavos) em 2004, valor este que foi reajustado para R$ 21.500,00 (vinte e um mil e quinhentos reais) em janeiro de 2005 e R$ 24.500,00 (vinte e quatro mil e quinhentos reais) em janeiro de 2006, enquanto os benefícios percebidos pelos segurados do regime geral estão limitados a um valor fixado em lei ordinária, bem abaixo dos valores acima destacados, posto que a Emenda Constitucional nº 41 estabeleceu como limite o valor de R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), valor este é reajustado anualmente pelo índice aplicado aos benefícios do regime geral a ser estabelecido pelo governo. Esta distinção relativa aos valores dos benefícios não constitui um “privilégio” dos servidores públicos estatutários, como fora abusivamente explorado pela imprensa e por setores da economia (bancos, etc) interessados em destruir a previdência pública, posto que referidos servidores contribuem sobre a integralidade de suas remunerações, enquanto os segurados vinculados ao regime geral de previdência contribuem sobre o valor máximo do teto previdenciário. Sendo assim, um servidor estatutário que tenha uma remuneração mensal de R$ 12.000,00 (doze mil reais), contribui, a título de contribuição previdenciária, sobre a integralidade dos seus vencimentos, ou seja, benefícios diferenciados decorrem de custeios diferenciados. A existência desses dois grandes sistemas de previdência é destacada na obra de Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macedo9, in verbis: “Existe um regime jurídico previdenciário brasileiro e ele difere de qualquer outro existente no mundo (do regime jurídico previdenciário português, alemão, americano etc.). Na própria previdência social brasileira, repita-se, existem o regime jurídico previdenciário referente ao Regime Geral de Previdência Social e o regime jurídico previdenciário dos Regimes Próprios de Previdência Social.” O objeto do presente estudo limita-se à análise do regime próprio de previdência dos servidores públicos estatutários, posto que com a aprovação das emendas constitucionais nºs 20/98, 41/03 e 47/05, as regras desse regime foram profundamente modificadas, existindo atualmente 08 (oito) subsistemas de aposentadoria dos servidores estatutários, que convivem simultaneamente, sendo aplicado aos servidores, conforme o momento de ingresso dos mesmos no serviço público, bem como o momento do cumprimento das condições para se aposentar. 02) Emenda Constitucional nº 20 de dezembro de 1998 Em dezembro de 1998, foi promulgada a emenda constitucional n. 20, que trouxe profundas modificações nos dois sistemas de previdência. Em relação ao sistema próprio de previdência dos servidores públicos estatutários, as alterações foram muito significativas, sendo possível destacar três pilares básicos sobre os quais se sustentou referida reforma, quais sejam:
03) Emenda Constitucional nº 41 de dezembro de 2003 A emenda constitucional n. 41 de 2003 veio concluir a reforma previdenciária iniciada com a Emenda n. 20 supra mencionada. Alguns dispositivos que não foram aprovados em 1998 foram aprovados pelo governo na emenda n. 41, tais como: fim da paridade ativo/inativo, fim da integralidade dos benefícios de aposentadoria, contribuição dos inativos, redução do valor das pensões, dentre outras mudanças, sempre prejudiciais aos servidores. Ao contrário da emenda 20, que atingia os dois sistemas de previdência (geral e especial dos servidores públicos estatutários), a emenda 41 foi direcionada basicamente ao regime do art. 40 da Constituição Federal (regime especial dos servidores públicos), alcançando o regime geral apenas na fixação do teto máximo de valor dos benefícios, correspondente a R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais) a ser reajustado pelos índices de reajuste dos benefícios do INSS, anualmente. Referida emenda estabeleceu como critério para calcular o valor dos benefícios a média dos valores pagos a título de contribuição previdenciária, englobando inclusive contribuições efetuadas ao INSS (art. 40, § 3º, CF). Esta modificação praticamente extingue a possibilidade do servidor receber proventos integrais quando passar para a inatividade, posto que não serão consideradas apenas as contribuições sociais pagas com base na sua última remuneração, mas outras realizadas ao longo da sua vida, o que pode reduzir o valor do benefício a ser pago, obtido a partir de uma média de suas contribuições. Esta emenda ratifica o que fora criado pela emenda constitucional n. 20/98, relativamente à possibilidade da instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos estatutários, sendo possível a adoção do mesmo limite máximo de aposentadoria previsto no regime geral (INSS), desde que o governo aprove uma lei regulamentando-a. Destacadas as principais modificações introduzidas pelas emendas constitucionais n.s 20 e 41, chega-se ao ponto central do presente estudo, que consiste exatamente na identificação dos diversos subsistemas de previdência aplicados aos servidores públicos estatutários, sistemas estes que são aplicados aos servidores de acordo com o momento de ingresso dos mesmos no serviço público e cumprimento das condições para se aposentar. Há de se destacar que no presente estudo, não se faz nenhum questionamento acerca da constitucionalidade das emendas 20/98 e 41/03, particularmente em relação à introdução de novas regras permanentes ou transitórias, relacionadas à aposentadoria dos servidores, posto que o objetivo do presente trabalho consiste na identificação do subsistema a ser aplicado a certo servidor de acordo com as suas condições particulares. Ressalte-se também que a presente pesquisa é restrita às regras gerais aplicáveis aos servidores estatutários, não alcançando os regimes especiais de aposentadorias de alguns servidores previstos no § 4º do art. 40 do texto constitucional de 1988. 04) Sistema existente na Constituição Federal de 1988 O texto originário da Constituição Federal fazia poucas exigências para o servidor estatutário se aposentar. As condições necessárias ao deferimento da aposentadoria do servidor limitavam-se a um tempo de serviço mínimo (35 anos para homem e 30 anos para mulher) e um tempo mínimo no cargo público (05 anos para ambos). Não havia a exigência de idade mínima e o servidor que cumprisse estas duas exigências cumulativamente, aposentava-se com proventos integrais, com base na sua última remuneração. Existia ainda a aposentadoria proporcional ao tempo de serviço, onde eram reduzidos em 05 (cinco) anos o tempo de serviço mínimo (30 anos para homem e 25 anos para mulher) para o servidor se aposentar. Nesse caso, recebia o servidor proventos proporcionais ao tempo de serviço, correspondentes a 70% de sua remuneração, sendo possível acrescentar 05% (cinco por cento) para cada ano de tempo de serviço superior ao tempo mínimo necessário para se aposentar proporcionalmente. 05) Regras introduzidas pela Emenda Constitucional nº 20/98 No item 02, foram destacadas as mudanças mais importantes introduzidas pela emenda nº 20/98. Iniciava-se uma profunda reforma previdenciária no sistema previdenciário dos servidores públicos estatutários. As principais mudanças foram: a substituição do critério “tempo de serviço” para “tempo de contribuição”, a exigência de uma idade mínima para se aposentar, combinada a outros critérios e a possibilidade de se aplicar o teto do regime geral aos servidores estatutários, desde que fosse instituída a previdência complementar. Essas modificações supra destacadas, juntamente com outras alterações introduzidas no sistema previdenciário pela referida emenda, levaram à existência de três subsistemas, sendo possível ainda a existência de um quarto subsistema, desde que devidamente regulamentado, sendo aplicado aos respectivos servidores de acordo com o momento de ingresso no serviço público e o cumprimento das condições para se aposentar. Em primeiro lugar, deve-se destacar que o sistema criado pelo texto originário, mencionado no item 04, foi mantido, desde que o servidor tivesse cumprido 100% (cem por cento) das condições para se aposentar antes da promulgação da emenda 20/98, que ocorreu em 15 de dezembro de 1998. O art. 3º da emenda 20/98 demonstra claramente o respeito às regras vigentes para aquele que já tinha cumprido as condições para se aposentar antes da promulgação da nova emenda, senão vejamos referido artigo, in verbis: “Art. 3º - É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.” No entanto, apesar de respeitar as regras vigentes para quem já tinha integralmente cumprido as condições para aposentar-se, foi criado um novo sistema, sujeito a regras mais rígidas. Este sistema passou a exigir quatro condições para o servidor se aposentar, condições estas que são cumulativas e estão previstas no art. 40, § 1º, inciso III da Constituição Federal, como se vê: “§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (.....) omissis III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.” Este subsistema exige para o servidor se aposentar voluntariamente com proventos integrais quatro condições cumulativas, quais sejam: 10 (dez) anos de serviço público, 05 (cinco) anos no cargo público, 30 (trinta) anos de tempo de contribuição mínimo para a mulher e 35 (trinta e cinco) anos, para o homem e 55 (cinqüenta e cinco) anos de idade mínima para mulher e 60 (sessenta) anos de idade mínima para o homem. Esta regra passou a ser válida para os servidores que ingressaram no serviço público após a promulgação da emenda nº 20/98, confirmando o fim da aposentadoria por tempo de serviço, ou seja, não basta um tempo de trabalho mínimo, é necessário também ter o servidor uma idade mínima. Conclui-se, portanto, que a emenda nº 20/98 respeitou o sistema previsto no texto originário, sendo válidas suas respectivas regras para os servidores que cumpriram as condições para se aposentar antes da promulgação da mesma, criando um novo sistema para os futuros servidores. No entanto, um grande número de servidores (a grande maioria) ingressou no serviço antes da emenda nº 20/98 e vai adquirir as condições para se aposentar após a sua promulgação. Pergunta-se: que sistema aplica-se a estes servidores? A emenda 20/98 prevê em seu texto um subsistema exclusivo para estes servidores, aplicando-se desde que seja mais favorável do que as novas regras introduzidas para os futuros servidores. São as regras de transição que exigem uma idade mínima de 53 (cinqüenta e três) anos para o homem e 48 (quarenta e oito) anos para a mulher, além de 05 (cinco) anos no cargo público e o tempo de serviço que faltava para se aposentar em 15/12/98 (data da promulgação da emenda) de acordo com as regras vigentes, acrescido de uma adicional de 20% (vinte por cento). Estas regras estão previstas no art. 8º da Emenda Constitucional n. 20/98. Estes servidores conservam o direito de se aposentar com proventos proporcionais ao tempo de serviço, adotando-se as mesmas regras de idade mínima e tempo no cargo público, sendo que, nesse caso aplica-se ao tempo de contribuição restante em dezembro de 1998 para a aposentadoria proporcional, um adicional de 40% (quarenta por cento). Nessa hipótese, o servidor receberá 70% (setenta por cento) do valor da aposentadoria, acrescido de 05% (cinco por cento) por ano de contribuição que supere a soma supra aludida até o limite de 100% (cem por cento). Antes dessa emenda, exigia-se apenas “tempo de serviço” para o servidor se aposentar, passando-se a exigir “tempo de contribuição”, ou seja, é necessário o efetivo recolhimento aos cofres da previdência social, sendo que o “tempo de serviço” considerado pela legislação vigente será computado como “tempo de contribuição”, conforme o disposto no art. 4º da emenda 20/98. Admitia-se ainda um 04º susbsistema que nunca foi regulamentado. Segundo este susbsistema previsto nos §§ 14,15 e 16 do art. 40 da Constituição Federal, o governo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios poderia estabelecer para os servidores públicos estatutários o teto do regime geral, desde que instituam a previdência complementar, a ser regulamentada por lei complementar. Em função desta lei nunca ter sido aprovada, este limite de benefícios do regime geral nunca foi implementado para os servidores públicos estatutários.
Inicialmente, deve ser ressaltado que existiam três subsistemas de aposentadoria, quais sejam: 01) o previsto no texto originário; 02) o sistema criado pela emenda 20/98 e 03) as regras de transição, quando a emenda nº 41/03 foi promulgada. Os servidores regidos por cada um desses sistemas que tiverem cumprido todas as condições para se aposentar antes da promulgação da emenda 41/03, continuam regidos pelos mesmos, ainda que continuem trabalhando, nos termos do art. 3º da emenda 41/03. No entanto, em relação aos servidores que não tinham ainda cumprido todas as condições para se aposentar de acordo com os seus respectivos regimes, antes da promulgação da emenda nº 41/03, esta emenda os atinge, instituindo novas condições para o servidor se aposentar. Os servidores regidos pelas regras de transição que não tinham cumprido todas as condições para se aposentar estão sujeitos a um novo sistema previsto no art. 2º da emenda nº 41/03 (“regras de transição das regras de transição”), que submete os servidores aos mesmos requisitos das regras de transição previstas na emenda nº 20/98 que exigem uma idade mínima de 53 (cinqüenta e três) anos para o homem e 48 (quarenta e oito) anos para a mulher, além de 05 (cinco) anos no cargo público e o tempo de serviço que faltava para se aposentar em 15/12/98 (data da promulgação da emenda) de acordo com as regras vigentes, acrescido de um adicional de 20% (vinte por cento). Cumprindo essas condições, o servidor pode se aposentar. No entanto, o parágrafo 1º do artigo supra mencionado determina a aplicação de um redutor no valor da aposentadoria de 3,5% (três e meio por cento) para cada ano de idade inferior a 60 (sessenta) anos, se homem e, 55 (cinqüenta e cinco) anos, se mulher, desde que o servidor cumpra referidas condições para se aposentar até o dia 31 de dezembro de 2005, posto que, após esta data, o valor do redutor aumenta para 05% (cinco por cento). Este sistema é aplicado aos servidores que entraram no serviço público antes da promulgação da emenda 20/98 e só irão cumprir as condições para se aposentar após a promulgação da emenda 41/03. Em relação aos servidores que ingressaram no serviço público após a emenda nº 41/03, são exigidas quatro condições cumulativas, quais sejam: 10 (dez) anos de serviço público, 05 (cinco) anos no cargo público, 30 (trinta) anos de tempo de contribuição mínimo para a mulher e 35 (trinta e cinco) anos, para o homem e 55 (cinqüenta e cinco) anos de idade mínima para mulher e 60 (sessenta) anos de idade mínima para o homem, ou seja, não há diferença em relação às regras introduzidas pela emenda nº 20/98. A diferença reside no valor dos benefícios, posto que, antes da emenda nº 41/03, cumprindo o servidor referidas condições cumulativas, aposentava-se com proventos integrais, com base na sua última remuneração. Após a emenda, cumprindo as mesmas exigências, o valor dos proventos corresponderá a uma média das remunerações utilizadas como base para os valores pagos a título de contribuição previdenciária, englobando inclusive contribuições efetuadas ao INSS (art. 40, § 3º, CF). Esta modificação praticamente extingue a possibilidade do servidor receber proventos integrais, com base na sua última remuneração, quando passar para a inatividade, posto que não serão consideradas apenas as contribuições sociais pagas com base nas suas últimas remunerações, mas outras realizadas ao longo da sua vida, o que pode reduzir o valor do benefício a ser pago, obtido a partir de uma média de suas contribuições. Deve-se destacar que esta média aplica-se também ao sistema anterior (“regras de transição das regras de transição”) previsto no art. 2º da emenda nº 41/03. O § 3º do art. 40 da Constituição Federal remete a uma lei a disciplina da nova sistemática de cálculo do valor dos benefícios com base na média das contribuições. Regulamentando referido dispositivo, foi aprovada a lei nº 10.887/04, cujo artigo 1º assim dispõe: “Art. 1o No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência. § 1o As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.” A lei nº 10.887/04 considerou como período a ser computado para o cálculo do benefício previdenciário de aposentadoria 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência., destacando-se que o § 1º do art. 1º supra destacado regulamenta o § 17 do art. 40 da Constituição Federal que determina a atualização dos valores de remuneração utilizados para o cálculo do benefício. A Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro10 afirma sobre essa sistemática de cálculo dos benefícios, in verbis: “Em consonância com o § 3º do mesmo dispositivo, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/03, a forma de cálculo dos proventos será definida em lei, devendo levar em consideração as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime de previdência. E, nos termos do § 17, todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3º serão devidamente atualizados, na forma da lei. A matéria foi disciplinada pela Lei nº 10.887, de 18-6-2004 (art. 1º), aplicável, nessa parte, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios.” No mesmo sentido, a lição do professo Celso Antônio Bandeira de Mello11, in verbis “É no § 3º do mesmo artigo que está indicado como se fará o cálculo dos proventos de aposentadoria. Far-se-á em função dos ‘valores tomados como base para a contribuição previdenciária exigida do servidor´, os quais serão devidamente atualizados na forma da lei (§ 17). Observe-se que existe, de toda forma, um ’piso para o valor dos proventos de aposentadoria’”. Esta regra da média das contribuições aproximou muito o regime especial dos servidores públicos estatutários do regime geral (INSS). Este sistema vale não só para os servidores que ingressaram no serviço público após a emenda nº 20/98 e antes da emenda nº 41/03, mas também para os servidores que entraram no serviço público após a emenda nº 41/03 e antes da lei que vier a instituir a previdência complementar, posto que aprovada a lei que instituir a previdência complementar para os servidores públicos estatutários, será este sistema obrigatório para os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar e facultativo para os demais servidores. Nesse sentido, afirma Marçal Justen Filho12 sobre a previdência complementar, in verbis: “O regime referido apenas poderá ser aplicado mediante prévia e expressa concordância do servidor público que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar. Essa determinação do art. 40, § 16, apresenta cunho mais relevante por sua determinação implícita: a concordância será necessária apenas para os servidores então existentes. Os servidores que ingressarem no serviço público depois da publicação do aludido ato poderão ser compulsoriamente subordinados ao regime de previdência complementar.” A emenda nº 41/03, assim como a emenda constitucional n. 20/98, admite a possibilidade da instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos estatutários, sendo possível a adoção do mesmo limite máximo de aposentadoria previsto no regime geral (INSS), desde que o governo aprove uma lei regulamentando-a (art. 40, §§ 14, 15 e 16 da Constituição Federal). Desta forma, os servidores públicos estatutários estarão adstritos ao teto do regime geral (INSS) desde que o governo regulamente a previdência complementar. Este sistema será obrigatório para os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar e facultativo para os demais servidores. Esta lei prevista no § 15 do art. 40 da Constituição Federal não foi ainda aprovada. Este é 06º subsistema de aposentadoria dos servidores públicos estatutários, que ainda depende de regulamentação. O 7º sistema de aposentadoria dos servidores estatutários está previsto no art. 6º da emenda nº 41/03 e alcança qualquer servidor público que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta emenda. Este sistema garante ao agente público proventos integrais com base na sua última remuneração desde que acumule as seguintes condições, quais sejam: 20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público, 10 (dez) anos na carreira, 05 (cinco) anos no cargo público em que se der a aposentadoria, 30 (trinta) anos de tempo de contribuição mínimo para a mulher e 35 (trinta e cinco) anos, para o homem e 55 (cinqüenta e cinco) anos de idade mínima para mulher e 60 (sessenta) anos de idade mínima para o homem. Estes requisitos são cumulativos. |