Prva obravnava

F: +386 1 478 1607

E: gp.gs@gov.si

http://www.vlada.si/

1. 
   UVOD
   

1. OCENA STANJA IN RAZLOGI ZA SPREJEM PREDLOGA ZAKONA

V Republiki Sloveniji je sive ekonomije precej, saj njen delež po različnih ocenah predstavlja med 17 in 25 % BDP. Glede na to, da sta delo in zaposlovanje na črno navzoča v mnogih panogah in okoljih, je Vlada RS sprejela ukrepe za učinkovito odkrivanje in preprečevanje teh dveh pojavov ter odpravo njunih negativnih posledic.

• 
  veliko število brezposelnih oseb,
  
• 
  visoko število relativno mladih upokojencev,
  
• 
  relativno visoki stroški obremenitve cene dela v legalnih oblikah zaposlitve ali samozaposlitve,
  
• 
  dolgotrajni zapleteni in dragi postopki upravnih služb pri izdajanju dovoljenj za delo,ali dovoljenj za obnovo ali izgradnjo novih delovnih prostorov,
  
• 
  neprilagojena delovna zakonodaja in pri malih delodajalcih nepoznavanje delovnopravne zakonodaje in v zvezi s tem neuporaba obstoječih prožnih oblik zaposlovanja ter
  
• 
  neorganiziranost posebnih "skupnih storitev", ki bi skrbeli za urejenost delovnopravnih razmerij zaposlenih na področju malega gospodarstva,
  
• 
  nezanesljiva izplačila plač v mnogih branžah,
  
• 
  nizka življenjska raven precejšnjega števila državljanov, ki iščejo cenejše storitve in proizvode ali se sami ukvarjajo z delom na črno,
  
• 
  nezadosten informacijski sistem in premajhna kadrovska zasedenost inšpektoratov,
  
• 
  nizke kazni za ugotovljene kršitve,
  
• 
  dolgotrajni postopki pred sodniki za prekrške in pogosto zastaranje postopkov ter
  
• 
  neučinkovit sistem izterjave kazni.
  

Obstaja veliko vrst metodologij za merjenje neprijavljenega dela, vendar enotne metodologije v Evropski uniji še ni. Doslej najboljše razpoložljive ocene v državah članicah so bile pridobljene v okviru študije, ki jo je Komisija Evropskih skupnosti izvedla leta 2004. Podatki so pokazali, da se obseg tega dela v državah članicah zelo razlikuje, celo do 20 % BDP ali več. Delež po podatkih iz analize upada. Kot nadaljevanje raziskave iz leta 2004 je bila v drugem četrtletju leta 2007 z uporabo neposrednih metod v EU-27 izvedena posebna raziskava evro barometra o neprijavljenem delu. Rezultati te raziskave se razlagajo zelo previdno, ker je bila opravljena na podlagi različnih podatkov javnega mnenja in je bilo anketiranih le malo oseb.

Vlada RS je v letu 1997 sprejela program odkrivanja in preprečevanja dela in zaposlovanja na črno. V tem okviru so bile sprejete ustrezne zakonske podlage in so se izvajale številne druge dejavnosti, ki jih je vodilo ministrstvo. Področje preprečevanja dela in zaposlovanja na črno je v pristojnosti ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Pravna podlaga za delo ministrstva na tem področju je Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (Ur. list RS, št. 118/06, v nadaljnjem besedilu: ZPDZC), ki določa neposredne in posredne organe, ki nadzirajo to področje. Neposredni nadzorni organi so Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Prometni inšpektorat Republike Slovenije, Inšpektorat Republike Slovenije za delo, Davčna uprava Republike Slovenije, posredni nadzorni organi so carinska uprava, kmetijski, gozdarski in gradbeni inšpektorat, inšpektorat za okolje in prostor, zdravstveni inšpektorat, šolska inšpekcija in policija.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno je Državni zbor RS sprejel na svoji seji dne 14. 4. 2000, objavljen je bil v Uradnem listu RS št. 36/2000. Naknadno so bile sprejete spremembe zakona, ki so objavljene v Uradnem listu RS št. 118/2006 in 29/2010.

Na podlagi zakona je bila ustanovljena Komisija Vlade Republike Slovenije za odkrivanje in preprečevanje dela in zaposlovanja na črno, ki določa, usklajuje in spremlja dejavnosti tega področja in mora enkrat letno izdelati poročilo ter ga predložiti v obravnavo Ekonomsko-socialnemu svetu in Vladi Republike Slovenije. Na podlagi zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno je minister za delo, družino in socialne zadeve v soglasju z ministrom za finance dne 2. 4. 2002 izdal pravilnik o delih, ki štejejo za osebno dopolnilno delo, ter o postopku priglasitve teh del in dne 19. 9. 2008 navodilo za opravljanje kratkotrajnega dela.

Nadzorni organi so podali zelo veliko predlogov, ki se nanašajo predvsem na porazdelitev pristojnosti, izboljšanje pretoka informacij med njimi ter na poenostavitve postopkov nadzora. 

MDDSZ je pozvalo vsa ministrstva in institucije, ki so neposredno ali posredno vpleteni v izvajanje določb ZPDZC, ali če vsebina zakona obravnava tudi njihovo področje dela, da sporočijo svoje izkušnje in opažanja pri izvajanju določil novele zakona. Za mnenje o tem, ali je novela dosegla svoj namen, smo zaprosili tudi socialne partnerje.

Problematika na področju odkrivanja in preprečevanja dela in zaposlovanja na črno so vsako leto predstavljene v poročilu Komisije Vlade RS za odkrivanje in preprečevanje dela in zaposlovanja na črno.

Najpogosteje so izpostavljene naslednje težave: nekateri nadzorni organi po veljavnem ZPDZC nimajo pristojnosti izdajati odločb o prepovedi dejavnosti na področjih, za katerega so pristojni; sankcije za kršitve so prenizke; izvajanje nadzora nad sosedsko pomočjo; ustreznost opredelitve del, ki se štejejo za osebno dopolnilno delo; izvajanje nadzora nadzornih organov zaradi kadrovskih omejitev.

Na kakšen način so bili problemi ugotovljeni:

Problemi so ugotovljeni na podlagi analize uveljavitve ter učinkov Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno ter Informacije glede predloga spremembe Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno, poročil nadzornih organov v letnih poročilih Komisije Vlade RS za odkrivanje in preprečevanje dela in zaposlovanja na črno, na podlagi pobud in primerov iz prakse. Pri pripravi navedenih analiz in poročil so sodelovali nadzorni organi, ki razpolagajo z izkušnjami pri preprečevanju dela in zaposlovanja na črno, vsa pristojna ministrstva ter socialni partnerji.

• 
  Direktiva 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
  

/

Odločbe Ustavnega sodišča, ki obravnavajo področje urejanja oziroma primerljivo ureditev:

/

Razlogi, ki utemeljujejo potrebo po novem predpisu ali spremembi in dopolnitvi obstoječega predpisa:

Ključni cilji zakona so povečati pristojnosti nadzornim organom, podati podlago za učinkovitejše delo nadzornih organov, določiti jasnejšo opredelitev posameznih pojmov in ukrepov zakona ter poostriti sankcije za kršitelje zakona. Z zakonom se delno prenaša v pravni red Republike Slovenije Direktiva 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Cilja predlaganih sprememb sta tudi izboljšanje obstoječega stanja in odprava zakonskih nejasnosti in zlorab.

• 
  načelo učinkovitejšega ukrepanja nadzornih organov,
  
• 
  načelo primernega sankcioniranja kršiteljev,
  
• 
  načelo »vsako delo šteje«.
  

1. 
   Predstavitev predlaganih rešitev
   

Glavne novosti predloga novega zakona glede na veljavni zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno so:

1. 
   v zakon se delno prenaša v pravni red Republike Slovenije Direktiva 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (2.3, 6.,20. člen): zakon namreč med drugim določa dolžnosti in obveznosti delodajalcev v primerih prepovedi zaposlovanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav skladno z delnim prenosom Direktive 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (8.,9.,10. člen);
   
2. 
   natančneje se določajo pojmi v zakonu z vključitvijo nekaterih novih pojmov kot so »tuji pravni subjekt, delodajalec, neaktivna oseba, brezplačno delo, podizvajalec, posebno izkoriščevalski delovni pogoji« (3. člen);
   
3. 
   na novo je opredeljen pojem »samozaposlene osebe« namesto »podjetnika« (3. člen);
   
4. 
   uskladitev pojmov opravljanja dela na črno z drugimi zakoni (4. člen);
   
5. 
   natančnejša opredelitev načina zaposlovanja na črno (prvi odstavek 6. člena);
   
6. 
   nova sankcija za delodajalca, ki na črno zaposluje brezposelno ali neaktivno osebo: delodajalec mora takšni osebi izročiti pogodbo za nedoločen čas v roku treh dni po tem, ko je kršitev ugotovljena, hkrati pa tudi poravnati vse obveznosti iz naslova delovnega razmerja za obdobje celotne zaposlitve pred ugotovitvijo dela na črno oz. za tri mesece (četrti odstavek in šesti odstavek 6. člena);
   
7. 
   omejuje se sosedska pomoč, ki bo prepovedana v primerih, kadar je delo vezano na dejavnost pravne osebe ali samozaposlene osebe, ter v primerih opravljanja dela na nepremičninah in premičninah, ki se uporabljajo za opravljanje dejavnosti (12. člen);
   
8. 
   omejitev dela v lastni režiji na nepremičnine v lasti ali najemu, možnost takega dela v okviru registrirane istospolne skupnosti, omejitev tovrstnega dela na sorodstvo v ravni ali stranski vrsti do drugega kolena (13. člen);
   
9. 
   omejitev osebnega dopolnilnega dela z letnim dohodkom v višini do 6.000 EUR (znesek se usklajuje z dvigom minimalne plače, enako kakor pri malem delu), prav tako se ta dela ne smejo opravljati pri pravnih osebah in samozaposlenih osebah (16. člen);
   
10. 
    razširitev seznama možnih oseb za opravljanje dela pri kratkotrajnem delu, tako da se vključijo tudi zunajzakonski partner, partner registrirane istospolne skupnosti ter starši in otroci partnerja, pod pogojem, da živijo na istem naslovu. Kratkotrajno delo na drugi strani omejujemo na 40 ur mesečno za delodajalca (doslej 40 ur za vsako posamezno osebo na kratkotrajnem delu) (17. člen). Delodajalec, ki zaposluje osebe za kratkotrajno delo, bo moral imeti vsaj enega zaposlenega;
    
11. 
    največje spremembe so predlagane na področju obsega pristojnosti nadzornih organov. Te so v novem zakonu natančneje določene in razmejene med posameznimi nadzornimi organi, kot nadzorni organ se vključuje tudi Carinska uprava RS, ki bo delno prevzela področje nadzora nad zaposlovanjem na črno po tem zakonu, natančneje je določen postopek nadzora, prav tako se razširjajo pristojnosti nadzornih organov, ki bodo po novem lahko izdajali tudi odločbe o prepovedi dejavnosti na področjih, za katere so pristojni (18. in 19. člen);
    
12. 
    dopolnjena je tudi sankcija, da lahko inšpektor odvzame predmet, s katerim je bilo opravljeno delo na črno, in da bo po novem mogoče odvzeti tudi premoženjsko korist, pridobljeno z delom na črno (v skladu z zakonom, ki ureja prekrške) (19. člen);
    
13. 
    natančneje so določene tudi pristojnosti in naloge vladne komisije za odkrivanje in preprečevanje dela na črno (20. člen);
    
14. 
    globe se bistveno povišujejo glede na trenutno najnižje predpisane (višine so povečini usklajene z globami po zakonu o malem delu) in niso več v razponu, ampak so določene, dodane so tudi sankcije za posameznike, ki so zaposleni na črno, za oglaševalske agencije, ki objavljajo oglase, ki oglašujejo delo ali zaposlovanje na črno. Glede sankcij je tudi pomembno, da se uvajajo višje globe za delodajalce in dodajajo globe tudi za posameznike v primeru kršitev v zvezi z opravljanjem študentskega dela – to pomeni, da bodo strožje sankcije (po višini usklajene z zakonom o malem delu) za študentsko delo uvedene še pred uveljavitvijo zakona o malem delu (21.,22.,23.,24. člen);
    
15. 
    za ponavljajoče kršitve in hude kršitve je predvidena globa v višini trikratnika od predpisane (27. člen). Po novem bo sankcij po tem zakonu oproščen posameznik, ki v času zaposlitve na črno prijavi delodajalca, ki ga je zaposlil na črno (28. člen);
    
16. 
    predlagamo, da zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne tri mesece po njegovi uveljavitvi. V tem času bo treba pripraviti dva podzakonska akta.
    

MDDSZ je v fazi priprave zakona še pred javno razpravo posredovalo poziv socialnim partnerjem in različnim institucijam za posredovanje predlogov sprememb in dopolnitev sedaj veljavnega zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno ter na tej podlagi prejelo več pobud in predlogov v zvezi z morebitnimi spremembami in dopolnitvami zakona. Mnogo pobud in predlogov se je nanašalo na druge zakone in podzakonske akte. Pri proučitvi in upoštevanju posameznih predlogov so se glede prejetih pobud in predlogov upoštevala predvsem stališča Komisije Vlade RS za odkrivanje in preprečevanje dela na črno, v kateri sodelujejo predstavniki nadzornih organov na podlagi zakona. Z rešitvami se sledi osnovnemu cilju učinkovitejšega preprečevanja dela in zaposlovanja na črno, ki ga bo potrebno podpreti z nadaljevanjem javne kampanje o ozaveščenosti problematike dela in zaposlovanja na črno ter s spremembami in dopolnitvami drugih predpisov.