Projekt: Pilotná implementácia programového rozpočtovania (s dôrazom na využitie strategického plánovania) pre zvýšenie efektívnosti vynakladania verejných zdrojov a účinnosti dosahovania cieľov a zámerov na úrovni územnej samosprávy

Analýza rozpočtového procesu

Obsah

Úvodná informácia

Dôvody vzniku vstupnej správy

Jedným z okresných miest, ktoré sa zapojili do projektu, je aj mesto Levoča.

1. 
   príjmov a výdavkov rozpočtu v časovom rade;
   
2. 
   existencie regulačného rámca;
   
3. 
   existencie strategického rozmeru v rozpočtovom procese a jeho uplatňovania;
   
4. 
   procesu prípravy rozpočtu, realizácie rozpočtu, jeho úprav, monitorovania a hodnotenia;
   
5. 
   existencie organizačnej štruktúry úradu vo vzťahu k tvorbe programovej štruktúry a definovaniu zodpovednosti;
   
6. 
   úloh jednotlivých subjektov v rámci mesta Levoča (oddelenia, rozpočtové a príspevkové organizácie, zastupiteľstvo a pod.) na rozpočtovom procese.
   

Vstupná správa agreguje analytické a súčasne tak slúži ako:

1. 
   podklad pre individuálny prístup v rámci implementácie projektu a
   
2. 
   východiskový bod pre tvorbu záverečnej správy projektu.
   

Základné informácie o programovom rozpočtovaní

Fakty a čísla o meste Levoča

Analýza rozpočtového procesu

Analýza príjmov a výdavkov rozpočtu mesta Levoča

Rozpočet mesta bol minimálne za posledné tri roky schvaľovaný ako vyrovnaný, avšak v priebehu kalendárneho roka je operatívne upravovaný podľa potreby (2005 – 5 zmien, 2006- 4 zmeny). Mesto nikdy nebolo v režime rozpočtového provizória. Rozpočet je vnútorne členený na bežný a kapitálový rozpočet a finančné operácie. Hodnota celého majetku mesta k 1.1.2008 predstavovala 551.372 tis. SKK. Mesto nikdy nebolo v exekučnom konaní a nemá ratingové hodnotenie. .

2.

Odhad príjmov sa realizuje na základe porovnania minulých období a odhadu príjmov budúcich. Ak to nie je možné, príjmy sú určené na základe trendovej metódy plánovania príjmov. V štruktúre príjmov skoro 50% predstavujú podielové dane, stabilnú úroveň cca 20% mali v rokoch 2005, 2006 aj granty a transfery. Zvyšnú štvrtinu príjmov tvoria domáce zdroje samosprávy (vlastné výnosy z majetku, „domáce dane“ a správne poplatky a platby). Ich výnos komplikujú pohľadávky po lehote splatnosti voči PO (daň z nehnuteľností) a v prípade FO (komunálny odpad, daň z nehnuteľností) sociálna situácia dlžníkov. Celkový akumulovaný dlh na lokálnych daniach, platbách a poplatkoch k 1.1.2008 predstavoval 25,8 mil. SKK. Úverové zaťaženie mesta k 1.1.2008 bolo 34,8 mil. SKK. Úverová zadlženosť v porovnaní na plnenie príjmov bežného rozpočtu roku 2006 je znázornená v grafe, nižšie:

4.

Štruktúra bežných výdavkov za posledné dva auditované roky je uvedená v grafe nižšie:

Existencia regulačného rámca

Regulačný rámec rozpočtového procesu je v podmienkach mesta Levoča všeobecne určený Štatútom mesta Levoča (http://www.levoca.sk/vzn/6--2007.pdf ). Konkrétne ide o ustanovenia hlavy tretej - FINACOVANIE A ROZPOČET MESTA, ktorá upravuje nasledovné okruhy otázok:

• 
  Financovanie (čl.9.) – definuje daňové a nedaňové príjmy, možnosť financovania z externých zdrojov (granty, transfery, bežné príjmy, združovanie zdrojov s inými fyzickými a právnickými osobami) a interných zdrojov (výnosy mesta),
  
• 
  Rozpočet (čl.10.) – definuje rozpočet, ako základný strednodobý ekonomický nástroj mesta. Stanovuje povinnosť schvaľovania záverečného účtu mesta, ako aj overenia ročnej účtovnej závierky audítorom.
  
• 
  Rozpočtové provizórium (čl.11.)
  

Štatút mesta Levoča okrem iného uvádza existenciu vnútornej smernice nazvanej Rozpočtové pravidlá mesta Levoča. V súčasnosti detailnejšie upravujú rozpočtové prostredie mesta Zásady rozpočtového hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami mesta Levoča (ďalej iba Zásady), ktoré boli schválené MsZ 21.6.2007, s účinnosťou od 1.7.2007. Tieto nahradili Zásady nakladania s finančnými prostriedkami Mesta Levoča (schválené MsZ v roku 2005).

2.1.

Zásady v §4 – Rozpočtový proces, definujú existenciu týchto kľúčových atribútov každoročného cyklu prípravy návrhu rozpočtu:

• 
  časový harmonogram jednotlivých krokov zostavovania a schvaľovania rozpočtu na nasledujúci rozpočtový rok (rozpočtový kalendár),
  
• 
  elektronické rozpočtové formuláre,
  

Popri doteraz platných dokumentoch tvoriacich existujúci regulačný rámec rozpočtového procesu v meste Levoča, si zaslúži mimoriadnu pozornosť dokument Rozpočtový proces – Zásady a princípy zostavenia rozpočtu mesta Levoča. V súčasnosti existuje „iba“ v podobe študijného materiálu, t.j. nie je súčasťou platného regulačného rámca rozpočtového prostredia mesta Levoča. Vznikol v roku 2007 v rámci Finančného oddelenia. Dokument skúma ROZPOČET a ROZPOČTOVANIE (ďalej iba „R“) v širšom kontexte a to:

• 
  FUNKCIE R (R ako politický dokument, finančný plán, plán zabezpečenia služieb, nástroj komunikácie, kontrolný nástroj)
  
• 
  ORGANIZÁCIA / TYPY R (R položkové, výkonové, programové, R založené na nule)
  
• 
  PRÁVOMOCI A  POVINNOSTI PRACOVNÍKOV (koordinácia, riadenie, kontrola)
  
• 
  PRÍPRAVA R PROCESU (R kalendár, príprava metodiky spracovania R, spracovanie inštrukcií pre prípravu R , R stanovený na základe výkonových ukazovateľov)
  
• 
  PRÍPRAVA R DOKUMENTU (správa o R, ktorá formuluje priority, prípadne medziročné príčiny zmien v prioritách, pomenúva ciele rozpočtu a zámery samosprávy)
  
• 
  PRÍLOHY (zásady a princípy zostavenia R mesta Levoča, definícia a objasnenie 31 R indikátorov – ukazovateľov)
  

Strategický rozmer v rozpočtovom procese

V roku 2005 bol v MsZ schválený nový Územný plán sídelného útvaru Levoča,

• 
  v meste Levoča sa nepredpokladá medziročný pokles počtu obyvateľstva, ani pokles ekonomicky aktívneho obyvateľstva, veková štruktúra v meste je stabilizovane lepšia ako v celom okrese
  
• 
  vzhľadom na význam a polohu mesta v štruktúre osídlenia SR predpokladá sa po vstupe do EÚ postupné zvyšovanie atraktívnosti mesta pre priemysel cestovného ruchu, ale aj priemysel v znovu oživených existujúcich priemyselných zónach
  

V roku 2007 pribudla k záväzným strategickým dokumentom mesta Koncepcia rozvoja mesta Levoča v tepelnej energetike, ktorá definuje priority v horizonte najbližších 15 rokov v oblasti komunálnej energetiky. Nad rámec opatrení nasmerovaných k úsporám v spotrebe tepla, navrhuje sedem prioritných investičných opatrení v odhadovanom objeme 51 mil. SKK, pri cenovej úrovni roku 2007.

2.

Existujúcim strategickým rozvojovým dokumentom mesta Levoča dominuje Plán hospodárskeho a sociálneho rozvoja mesta Levoča (ďalej iba PHSR-Levoča). Je tvorený nasledovnými časťami:

• 
  http://www.levoca.sk/strategia/levoca%20v%20cislach.pdf „Levoča v číslach – 2002“ (VI/2003) – predstavuje sumár zozbieraných interných a externých informácií o záujmovom území mesta Levoča.
  
• 
  http://www.levoca.sk/strategia/LEVOCA_profil_mesta_2004.pdf „Levoča – profil mesta“ (2004) - predstavuje výstup zberu informácií, pričom v niektorých prípadoch obsahuje aj odporúčania pre strategický rozvoj mesta Levoča.
  
• 
  http://www.levoca.sk/strategia/Správa%20Levoča.doc „Prieskum obyvateľov Levoče z hľadiska rozvoja mesta“ (VIII/2004) skúma preferencie rozvoja samosprávy zo strany obyvateľov mesta.
  
• 
  http://www.levoca.sk/strategia/PHSR-LEVOČA.doc PHSR-Levoča - Stratégia rozvoja mesta Levoča“ (2006) predstavuje finálny výstup pre strategický rozvoj mesta. Dokument schválilo MsZ dňa 22.3.2005. Dokument obsahuje štyri strategické plány, v rámci ktorých je rozpracovaných 14 kritických oblastí – štrukturálnych politík mesta (viď Tabuľka 1, nižšie).
  

3.

Každá zo 14 skúmaných kompetenčných oblastí činnosti samosprávy je rámcovaná globálnym cieľom, pričom následne sú tieto diferencované do 30 zámerov. Zámery sú ďalej štruktúrované na konkrétnych 64 opatrení (viď. tabuľky nižšie). Materiál pre 14 kritických oblastí naznačuje priority pre alokácie predpokladaných výdavkov v objeme 342,7 mil. SKK počas rokov 2004 – 2009.

PHSR-Levoča - Stratégia rozvoja mesta Levoča  obsahuje popri vyššie uvedených zámeroch a opatreniach ďalšie, ešte detailnejšie úrovne realizačných krokov (t.j. každé opatrenie je prepracované v tabuľke s nasledovnou legendou: Text/Popis (rozumej opatrenia) – Cieľ – Úlohy – Text/Popis (rozumej úlohy) – Garant – Spolupráca – Náklady na ľudské zdroje v Sk – Finančné a kapitálové výdavky v Sk – Náklady spolu v Sk – Zdroje – Termín).

5.

Dokument navrhuje skupinu komplexných indikátorov dopadu a ich vzťah (+/-) k trvalo udržateľnému rozvoju sledovaného územia, ktoré budú môcť byť potenciálne využiteľné pri tvorbe programového rozpočtu.

Rozpočtový proces² a zodpovednosti

1.

Popis úloh, právomocí a kompetencií jednotlivých aktérov rozpočtového procesu v podmienkach mesta Levoča - opätovne veľmi všeobecne - definuje najvyššia interná smernica mesta - Štatútu mesta Levoča (http://www.levoca.sk/vzn/6--2007.pdf). V hlave štvrtej - ORGÁNY MESTA, (čl.14. Úlohy mestského zastupiteľstva) definuje právomoc Mestského zastupiteľstva: „schvaľovať rozpočet, jeho zmeny, kontrolu čerpania a schvaľovanie záverečného účtu mesta, rozhodovať o prijatí externých zdrojov financovania samosprávy“. V čl.17. (Úlohy hlavného kontrolóra) definuje jeho kompetencie v oblastiach výkonu kontroly a preverovania, vypracovania odborných stanovísk a reportingových povinností. Ďalej čl.18. (Mestská rada) všeobecne definuje jej podiel na príprave rozpočtu a čl.19. popisuje postavenie Komisií mestského zastupiteľstva, medzi ktorými má z hľadiska rozpočtového procesu špecifické postavenie komisia finančná, ako: „gesčný, poradný orgán pre otázky rozpočtu samosprávy“.

Úlohy účastníkov prípravy rozpočtu vo väčšej podrobnosti upravujú Zásady rozpočtového hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami mesta Levoča (ďalej iba Zásady). Predovšetkým §5 – definuje rozsah pôsobnosti jednotlivých „subjektov“ v rozpočtovom procese nasledovne:

• 
  Komisie MsZ (sústreďuje výdavkové požiadavky externého prostredia MsÚ a posudzuje prínos jednotlivých položkových alokácií, odporúča Mestskej rade a zastupiteľstvu priority, navrhuje koncepčné riešenia problémov mesta)
  
• 
  Mestská rada (ako 1. v poradí prerokováva návrh a zmeny rozpočtu podľa požiadaviek komisií)
  
• 
  Primátor mesta (riadi a usmerňuje práce pri návrhu a zmenách rozpočtu)
  
• 
   Mestské zastupiteľstvo (schvaľuje, kontroluje podľa § 12 z.369/90 Zb. a v súlade s čl.10. a 14. Štatútu mesta Levoča (http://www.levoca.sk/vzn/6--2007.pdf ) má kompetenciu: schvaľovať rozpočet, jeho zmeny, kontrolu čerpania a schvaľovanie záverečného účtu mesta, rozhodovať o prijatí externých zdrojov financovania samosprávy
  
• 
   Mestský úrad (zabezpečuje organizačné a administratívne úkony súvisiace s rozpočtovými procesmi)
  

Všetci vyššie uvedení aktéri rozpočtového procesu musia ale rešpektovať priority, ktoré tento dokument definuje ako „dokončovanie rozostavaných stavieb a plnenie potrieb z predchádzajúceho roka“.

3.

Harmonogramu prípravy rozpočtu Mesta Levoča je každoročne schvaľovaný v rámci operatívnej porady primátora mesta. Ako príklad je uvedený tento časový plán prípravy rozpočtu pre rok 2008.

3.1.

• 
  do 30.9. príslušného roka predložia orgány samosprávy, oddelenia MsÚ, príspevkové a rozpočtové organizácie zriadené mestom prvý návrh rozpočtu
  
• 
  druhý návrh rozpočtu sa zostavuje na základe priorít komisií MsZ, požiadaviek občanov, právnických a fyzických osôb podnikateľov a z vlastných podnetov
  
• 
  najneskôr 31.10. bežného roka Finančné oddelenie sumarizuje a predloží vedeniu mesta predbežný návrh rozpočtu na nasledujúci kalendárny rok
  

K štandardom monitorovania a hodnotenia čerpania rozpočtu mesta Levoča za predošlé obdobie patria:

• 
  polročné správy o čerpaní rozpočtu mesta
  
• 
  výročné správy - Záverečný účet mesta, audit účtovnej závierky za účtovné obdobie roka, Rozbor hospodárenia mesta za uplynulý rok
  

Organizačná štruktúra

Príspevkové, Rozpočtové organizácie mesta

KANCELÁRIA PM (2) PRIMÁTOR MsÚ

KRÍZOVÉ RIADENIE (1) ÚTVAR HL. KONTROLÓRA (2)

ZÁSTUPCA PM

PRÁVNY ÚTVAR (1) PREDNOSTA MsÚ ÚTVAR INFORMATIKY (2)

SEKRETARIÁT (2)

• 
  ODDELENIE ORGANIZAČNÉ A VNÚTORNEJ PREVÁDZKY
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    PERSONALISTIKA A MZDY (2)
    
  • 
    REG. OBYVATEĽSTVA A DOMOV, CENTRÁLNY PROTOKOL (3)
    
  • 
    VNÚTORNÁ PREVÁDZKA (1)
    
  • 
    INFORMÁCIE (2)
    
  • 
    DORUČOVANIE (2)
    
  • 
    UPRATOVANIE (2)
    
  • 
    MATRIČNÝ ÚRAD (2)
    
• 
  ODDELENIE FINANČNÉ
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    ÚČTOVNÍCTVO (2)
    
  • 
    ROZPOČTOVNÍCTVO ( 1)
    
  • 
    DANE A POPLATKY (3)
    
  • 
    POKLADŇA (2)
    
• 
  ODDELENIE SPRÁVY MESTSKÉHO MAJETKU
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    MAJETKOVOPRÁVNE VZŤAHY, BYTY A NEBYT. PRIESTORY (4)
    
  • 
    DOMY, BYTY A NEBYT. PRIESTORY – PRENÁJOM (3)
    
• 
  ODDELENIE CESTOVNÉHO RUCHU A ROZVOJA MESTA
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    STRATEGICKÝ ROZVOJ (2)
    
  • 
    PODNIKATEĽSKÁ ČINN., CESTOVNÝ RUCH, PROPAGÁCIA (1)
    
  • 
    DOPRAVA + ÚDŽBA ÁUT (1)
    
  • 
    INFORMAČNÁ KANCELÁRIA (2)
    
• 
  ODDELENIE ŠKOLSTVA, SOCIÁLNYCH VECÍ ZDRAVOTNÍCTVO A ŠKOLSKÝ ÚRAD
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    SOCIÁLNE VECI, ZDRAVOTNÍCTVO (2) + OPATROVATEĽKY, ZOS + SOH
    
  • 
    DETSKÉ JASLE (1+4)
    
  • 
    JEDÁLEŇ PRE DÔCHODCOV (1+4)
    
  • 
    STREDISKO SLUŽIEB ŠKOLE (3)
    
  • 
    ŠKOLSKÝ ÚRAD (2)
    
• 
  ODDELENIE INVESTIČNEJ ČINNOSTI, ÚZEMNÉHO PLÁNOVANIA, ŽIVOT.PROSTREDIA A STAVEBNÝ ÚRAD
  
  • 
    VED. ODDELENIA
    
  • 
    INVESTIČNÁ ČINNOSŤ (4)
    
  • 
    ÚZEMNÉ PLÁNOVANIE (1)
    
  • 
    ŽIVOTNÉ PROSTREDIE (1)
    
  • 
    VEREJNÉ OBSTARÁVANIE (1)
    
  • 
    ŠFRB (1)
    
  • 
    STAVEBNÝ ÚRAD (2)
    

• 
  Základná škola Štefana Kluberta (http://klubert.edupage.org/)
  
• 
  Základná škola Jána Francisciho (www.zsfranlv.edu.sk)
  
• 
  Základná škola Gašpara Haina (www.zsghle.sk)
  
• 
  Základná umelecká škola (zuslevoca@vmnet.sk)
  
• 
  Materská škola Jána Francisciho (zdravko@stonline.sk)
  
• 
  Materská škola Gašpara Haina (msghaina@vmnet.sk)
  
• 
  Materská škola Gustáva Hermana (msghermana@vmnet.sk)
  
• 
  Materská škola Predmestie (ms.le@stonline.sk)
  
• 
  Materská škola Železničný riadok (ms.valentova@vmnet.sk)
  
• 
  Materská škola Levočské Lúky (mslevoca@stonline.sk)
  
• 
  Centrum voľného času OLYMP (cvcolymp@stonline.sk)
  

• 
  Správa účelových zariadení mesta Levoča, (http://suz.levoca.sk/index.html)
  
• 
  Mestské kultúrne stredisko mesta Levoča,
  
• 
  Levočské technické služby mesta Levoča,
  

• 
  Lesy Mesta Levoča spol. s. r.o.
  
• 
  Stavebná prevádzkareň, spol. s.r.o. Levoča
  

• 
  Podtatranská vodárenská spoločnosť a.s. www.pvskas.sk
  
• 
  Nemocnica s poliklinikou mesta Levoča, a.s
  

Záver a plán práce

1.

Regulačný rámec v podmienkach samosprávy Levoča existuje. Je definovaný v rámci tlačených dokumentov - formálnych regulačných nástrojov života samosprávy. Ide predovšetkým o Zásady rozpočtového hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami mesta Levoča a Časový harmonogram jednotlivých krokov zostavovania a schvaľovacieho procesu rozpočtu na nasledujúci rozpočtový rok (rozpočtový kalendár). Ako významný sa javí dokument (zatiaľ iba študijný materiál) Rozpočtový proces – Zásady a princípy zostavenia rozpočtu mesta Levoča. Je vypracovaný Finančným oddelením, - gestorom rozpočtového procesu a upriamuje pozornosť samosprávy aj na metodiku programového rozpočtovania. Ako jedno z mála konkrétnych odporúčaní dokumentu pre mesto Levoča je návrh implementácie hybridného rozpočtovania, konkrétne kombináciu položkového a výkonového rozpočtovania. Je možné povedať, že zapojenie mesta Levoča do projektu prichádza v najvhodnejšom čase. Z vyššie uvedeného dôvodu odporúčame:

• 
  prerušiť práce na príprave tohto dokumentu s odporúčaniami pre nové definovanie vzťahov a kompetencií v rozpočtových procesoch v meste Levoča
  
• 
  aktívne vstúpiť do realizácie projektu
  
• 
  a k dopracovaniu dokumentu Rozpočtový proces – Zásady a princípy zostavenia rozpočtu mesta Levoča pristúpiť po skončení projektu.
  

1.
Pre implementáciu projektu je kľúčovým strategickým dokumentom PHSR-Levoča. PHSR-Levoča - Stratégia rozvoja mesta Levoča. Prepracovanosť PHSR-Levoča až na úroveň pomenovania operatívnych úloh (v texte nazývaných ako projekty), ako aj minimálne  tri jeho aktualizácie, ktoré sú prístupné na web-stránke mesta (http://www.levoca.sk/strategia/Aktualizácia%20PHSR-LEVOČA.doc), - z III/2006, III/2007, VII/2007 naznačujú, že  samospráva mesta Levoča s týmto dokumentom aktívne pracuje.

2.1.

Je potrebné preskúmať, či množstvo operatívnych úloh a cieľov obsiahnutých v PHSR-Levoča a ich vysoká detailnosť, nepredstavuje – v konečnom dôsledku – sama sebe bremeno nevyhnutnosti neustáleho množstva aktualizácií. Je totiž zrejmé, že mesto musí reagovať v súčasnosti aj na nové výzvy, ktoré v čase prípravy PHSR-Levoča neboli neznáme.

Keďže garantom plnenia úloh je v PHSR-Levoča „mesto Levoča“, otvorenou ostáva otázka, ktorá úroveň pracovníkov MsÚ s dokumentom pracuje – t.j. či prioritizovanie verzus potlačenie tej-ktorej konkrétnej úlohy vychádza od gesčných oddelení MsÚ, alebo sú to rozhodnutia vedenia mesta. Identifikovanie pracovníkov MsÚ, ktorí realizujú monitoring implementácie a navrhujú aktualizácie PHSR-Levoča je potrebné aj z dôvodu zadefinovania merateľných ukazovateľov, ako prvkov programovej štruktúry rozpočtu.

Pristúpiť k realizácii jednotlivých krokov v súlade s harmonogramom schváleného projektu.

Príloha 1 - zoznam odkazov na webe

v Levoči - Náplne činností oddelení mestského úradu

1. 
   Strategické dokumenty:
   

Príloha 2 – kontakty na účastníkov projektu za mesto Levoča