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Terceiro setor


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TERCEIRO SETOR1
Todo espírito de conformidade com os caminhos já abertos ou com as fronteiras já fixadas, é um espírito de impotência e de estagnação.” (Almir de Andrade, Da Interpretação na Psicologia, Livraria José Olympio – Editora, 1936, p. 25, apud Manoel Ribeiro, A Institucionalização Democrática do Poder, Editora Distribuidora de Livros Salvador, 2ª. edição, 1983, p. 11).

Com a Revolução Francesa e a ascensão da burguesia estabeleceu-se uma nova ordem social onde predominava o liberalismo puro, sem espaço, inclusive, para princípios democráticos claros, que só seriam plenamente alcançados com o constitucionalismo (direitos fundamentais, sufrágio universal, etc.).


Passou a burguesia de classe dominada para classe dominante, apoderando-se do controle político da sociedade e estabelecendo princípios constitutivos de uma ideologia de classe. Receosa pela volta do absolutismo e desconfiando do Poder, fez prevalecer na sua ideologia princípios liberais em detrimento de muitos dos princípios democráticos. Adotou-se uma solução intermediária entre o despotismo do Rei e a participação popular no Poder: nem uma coisa, nem outra.
Os escritores, os doutores, os professores, os advogados, os juízes, os funcionários (as classes educadas), bem como os mercadores, os fabricantes, os banqueiros (as classes abastadas), formavam a burguesia da época e precisavam afastar-se do jugo da lei feudal numa sociedade que realmente já não era feudal. Como diz Leo Huberman, “precisavam deitar fora o apertado gibão feudal e substituí-lo pelo folgado paletó capitalista”, já que, apesar de terem o dinheiro, a cultura e o talento, não tinham “na sociedade a situação legal que tudo isso lhes devia conferir”. (História da Riqueza do Homem, Zahar Editores, Rio de Janeiro, 18ª. edição, 1982, p. 160).
Aliás, o célebre princípio da separação dos poderes (Montesquieu) nasceu justamente dessa concepção liberal de Estado e como uma forma de luta e de prevenção contra os abusos do absolutismo e da opressão política; a liberdade e a separação de poderes, pode-se dizer, são princípios norteadores nos quais se apoiou o liberalismo.
No Estado Liberal o valor da liberdade confunde-se com a prevalência do individual e da personalidade humana, relegando-se a quase nada a coação estatal. Aqui, o Estado é cada vez menos presente nos atos da vida humana, cabendo ao indivíduo um leque enorme de opções, deixando para ele a possibilidade de fazer ou deixar de fazer o que bem lhe aprouver, suprimindo toda a interferência estatal, inclusive, no campo econômico.
O seu pressuposto fundamental é que o bem-estar coletivo pode e deve ser atingido com a menor presença possível do Estado. Daí a sua máxima: “Deixai fazer, deixai passar, o mundo caminha por si só”. Ao Estado Liberal estariam reservadas basicamente as funções de segurança restando tudo o mais, como a saúde, educação, previdência, para a sociedade civil. É o absenteísmo na sua forma mais genuína, é a concepção do Estado como “um mal necessário”.
Nada poderia obstaculizar a iniciativa material do indivíduo, sobre o qual pesavam, por conta disso, todas as responsabilidades sociais. Tal concepção, sem dúvidas, foi uma reação extremada aos excessos do absolutismo que, à época, procurava justificar o Poder, inclusive e principalmente, no direito divino.
Ocorre que esta pretensa liberdade individual, em verdade, tinha um caráter apenas formal. Trazia ínsita, na realidade, uma série de desigualdades sociais, econômicas, políticas que acabavam por representar um modo de opressão sobre a maioria pobre. A experiência histórica desmentia o ideário liberal. Não era possível atingir o bem-estar do povo com a liberdade total nas relações econômicas.
Esta era a face dolorosa do liberalismo: a liberdade não como fonte de bem-estar, mas como representativa de um Estado socialmente injusto e desigual.
Enquanto se dizia candidamente que “todos os homens são iguais perante a lei”, a maioria deles morria de fome...

Esta contradição insuperável entre a liberdade no Estado Liberal e a opressão social dos trabalhadores (já notada muitíssimo antes pela doutrina socialista de Marx), levou inevitavelmente a uma reação e à crise ideológica do liberalismo.


Os princípios advindos a partir da Revolução Francesa passaram a sofrer um reestudo histórico inevitável; aquele tradicional liberalismo passou a ser, no entanto, socialmente opressor e, a partir dessa constatação, veio a necessidade de recompô-lo para que pudesse ser mais justo e mais humano.
O Estado Liberal tinha representado um indiscutível avanço no respeito à personalidade humana e às liberdades fundamentais, tornando-as juridicamente intangíveis, além de ter sido responsável pelo desenvolvimento industrial nos fins do século XVIII e no século XIX e, ainda, de ter sido, sob certo aspecto, uma arma contra o Estado Totalitário.
Surgiu, então, o Estado Social, dilatando-se sobremaneira a teleologia estatal, os fins do Estado, a partir da constatação fática de que as necessidades do mundo impunham ao Estado a ampliação de suas finalidades e o crescente leque de suas responsabilidades e atribuições.
As constantes crises econômicas, provocando recessão e desemprego, demonstraram que a presença do Estado era necessária para corrigir distorções próprias do sistema liberal.
O aparecimento do Estado Social representou uma modificação das estruturas básicas cunhadas pelo Estado Liberal, sem confundir-se, evidentemente, com o “Estado Socialista”, até porque aquele ainda mantém estreita ligação com o modelo capitalista, renegado por este.
Atenuou-se a influência (ou mesmo o controle) da burguesia, passando o Estado a dirimir os problemas sociais e a ser o intermediário entre o trabalho e o capital, regulando a economia, o que fez aumentar terrivelmente a burocracia estatal.
Passou o Estado a decidir a respeito dos direitos dos trabalhadores, a intervir na economia, estabelecendo salários, controlando a moeda, regulando preços, a prover a saúde, educação, segurança, enfim, alcançando todas as possibilidades de intervenção nas atividades individuais.
Esta intervenção estatal, porém, nem de longe lembrava o Estado Totalitário. Nele (no Estado Social), o Estado provedor não impede por completo a iniciativa privada.
O que caracterizou basicamente a passagem do Estado Liberal para o Estado Social foi exatamente o fato deste ter incluído entre as suas prioridades decisões concernentes a aspectos sociais e econômicos, procurando alargar as funções públicas a fim de se promover o bem comum e a justiça social. Estas finalidades passaram a constituir cada vez mais uma tarefa administrativa.
Modernamente, no entanto, uma outra constatação se revela: a incapacidade do Estado Social em cumprir estas funções que, por outro lado, também não são possíveis de ser cumpridas completamente pelo particular, individualmente considerado, ou pelo mercado.
Assim, se o Estado não pode mais (ou a ele historicamente não mais cabe) prover determinadas necessidades individuais, quem o faria, se também é certo que o indivíduo, visto isoladamente, não tem capacidade para fazê-lo?
Surge, então, o que se convencionou denominar de Terceiro Setor (“third sector”), exatamente a forma como será possível de agora em diante (ao menos é o que se presume) deixar para o Estado as tarefas mais complexas como, por exemplo, a segurança interna e a externa, e permitindo à sociedade civil organizada o planejamento e a planificação de variadas atividades.
Esta mudança será possível graças à incontestável existência de determinadas organizações não ligadas diretamente ao Estado, que se ocupam de tarefas fundamentais para o homem, tais como o meio ambiente, a saúde, a educação e a proteção de vítimas e testemunhas de crimes.
São instituições criadas (ou grupos já existentes) exatamente para suprir as deficiências do setor público (Primeiro Setor), deficiências estas que não puderam ser abarcadas conveniente e efetivamente pelo mercado (Segundo Setor).
Nascem, portanto, da vontade de pessoas em imiscuirem-se em determinadas atividades que antes eram exclusivas do Estado e que passaram a não mais depender de ações governamentais.
A maioria destas instituições são denominadas de “organizações não-governamentais”, as conhecidas ONG’s (“Non-Governmental Organizations – NGO), surgidas a partir das Nações Unidas, onde pela primeira vez foi o termo utilizado para definir organizações que atuavam supra e internacionalmente. Mas, não somente estas organizações podem vir a compor o Terceiro Setor. Outros grupos também podem, a partir do mesmo ideário, iniciar trabalho semelhante, como ocorre hoje com a Igreja Católica, os Evangélicos, os Espíritas, os clubes de serviços, os colégios, as ordens religiosas, os sindicatos, as fundações e tantos outros que possuem a mesma feição finalística, ou seja, a busca de realizar atividades, projetos e programas na área de política de desenvolvimento, “com o objetivo de contribuir para a erradicação das condições de vida desiguais e injustas no mundo, mas sobretudo nos países do Sul. Essas organizações concentram-se em áreas especiais de trabalho que são, sobretudo, dirigidas a pessoas e grupos dentre os mais necessitados e marginalizados”. (Andréa Koury Menescal, História e Gênese das Organizações Não-Governamentais, Estação Liberdade, São Paulo, 1996, p. 23).
Pode-se, então, definir o Terceiro Setor como aquele formado por organizações ou grupos sem fins lucrativos, concebidos a partir do interesse de pessoas em participar voluntariamente de uma causa de natureza pública, e independentes (em maior ou menor grau) do Governo. É basicamente uma iniciativa do setor privado, porém com a peculiaridade de não perseguir primordialmente lucros, como ocorre com o mercado. Têm ao mesmo tempo um caráter público (do ponto de vista teleológico) e privado (estruturalmente considerados). Este aparente paradoxo se justifica com a comprovação histórica do equívoco em simplificar as relações sociais e econômicas tão-somente entre o público e o privado, entre o Estado e o mercado.
Por esta definição, percebe-se que este Setor se destaca nitidamente das ações governamentais, a partir do reconhecimento de que certas atividades, antes em mãos do Estado, podem ser realizadas pela iniciativa da sociedade civil organizada, inclusive com melhor resultado, além de dar ênfase ao conceito de cidadania.
Estas organizações, apesar de poderem obter lucros ou outros dividendos econômicos, de regra, não os distribuem entre seus diretores ou coordenadores. O lucro advindo de suas atividades é revertido para a consecução de suas finalidades, bem como pagamento de suas despesas, inclusive com os seus empregados (não voluntários).
Observa-se, a propósito, que nos Estados Unidos o salário dos executivos das principais organizações não-governamentais chega a passar de meio milhão de dólares por ano; comentando esta informação, o professor da Fundação Getúlio Vargas, Mário Aquino Alves diz que “no Brasil ainda estamos longe disso, mas o terceiro setor está se desenvolvendo em um ritmo muito acelerado.” (Revista Veja, n.º 41/outubro/99, p. 137).
O certo é que atividades como a proteção ao meio ambiente (Greenpeace), aos menores de rua (Projeto Axé, Fundação Abrinq), de testemunhas de crimes (PROVITA), a filantropia (Lions Club), a ciência e tecnologia (SBPC), a manutenção de ambulatórios, a educação, etc., etc., podem atualmente ser muito bem realizadas por estes grupos, afastando pouco a pouco a ação governamental.
Nesse sentido, os defensores do Terceiro Setor afirmam que “não há serviço público que não possa, em alguma medida, ser trabalhado pelas iniciativas particulares. (...) Internalizar essa idéia e universalizá-la tem, evidentemente, implicações profundas para a cultura cívica do país, que se desdobra em novos modos de conduzir as políticas públicas.” (cfr. Rubem César Fernandes, in 3º. Setor – Desenvolvimento Social Sustentado, Editora Paz e Terra S/A, Rio de Janeiro, 1997, p. 29, grifo nosso).
Se é correto afirmar-se que o Terceiro Setor se afasta do Estado, tal fenômeno também ocorre em relação ao mercado, rompendo aquela antiga dicotomia entre o público e o privado, surgindo, então, uma terceira opção, um terceiro caminho de atuação, onde se enfatizam as ações voluntárias, sem fins lucrativos, “repondo o gosto pela sociabilidade” (Fernandes), através da criação dos grupos de serviços, da atuação das Igrejas, das ONG’s; constrói-se, assim, uma nova concepção de ação para a sociedade civil, que passa a representar, não o Governo ou o mercado, mas os interesses da comunidade.
Chegou-se à conclusão de que nem o Estado, nem o mercado, sozinhos podem satisfazer todas as necessidades individuais. Como nota o americano Jeremy Rifkin, “o setor do mercado cria capitais e empregos de mercado, mas isso não é suficiente. O setor de governo cria capitais e empregos de governo, mas isso também não é suficiente. Existe ainda a sociedade civil, que cria capital social e empregos.” (ob. cit. p. 20, com grifo nosso).
Este autor, porém, adverte para uma questão crucial: o Terceiro Setor ainda não estaria suficientemente conscientizado de sua importância e de seu papel no mundo atual, o que o estaria fazendo pensar pequeno, como se fosse menos importante ou menos capaz do que os dois primeiros Setores.
A explicação para isto seria o fato de que os seus participantes (jovens em sua esmagadora maioria) “estão em um status neocolonial”, e pensam “como um setor subjugado”, suplicando “ao governo, ao mercado e às instituições filantrópicas para obter verbas.” Faltaria a eles a consciência de que “o governo está começando a desaparecer da vida das comunidades, que seu papel é cada vez menos importante” e, por sua vez, o “mercado está tornando-se cada vez mais globalizado e não interno.” Conclui, então, o economista e presidente da Foundation on Ecomics Trends:
O problema do Terceiro Setor é que ainda não tem consciência de sua condição. Falta-lhe uma identidade. Sem identidade não há poder. Sem poder, não há como o Terceiro Setor tratar como iguais o mercado e o governo.” (idem, ibidem).
Exemplo local dessa realidade aqui encontramos: a Associação dos Advogados dos Trabalhadores Rurais do Estado da Bahia, a AATR, organização não-governamental, preocupada com a questão da segurança das vítimas e das testemunhas da violência (encargo que deveria ser do Estado, é evidente), lançou o já referido Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas (PROVITA), a partir da experiência pioneira vinda do Estado de Pernambuco (ali, a ONG responsável pelo Programa é o GAJOP Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares). Lançado o Programa, a partir de convênio assinado com o Governo do Estado, passaram os seus coordenadores por situações verdadeiramente vexatórias envolvendo dificuldades financeiras. Estes, além do esforço individual que empreendem, viram-se obrigados a custear pessoalmente determinadas despesas, tudo por conta dos atrasos no repasse das verbas públicas.
Certamente se este grupo formado para aquela finalidade tivesse se preparado melhor, se “pensasse grande”, se internalizasse a sua importância e o seu momento, se não estivesse “subjugado” à vontade do governante, aquelas dificuldades não seriam vivenciadas, para usar a lição de Rifkin.
(Recentemente foi sancionada pelo Poder Executivo federal a Lei n.º 9.807/99, estabelecendo normas para a organização e manutenção de tais programas, prevendo no seu art. 1º., § 1º., que a “União, os Estados e o Distrito Federal poderão celebrar convênios, acordos ajustes ou termos de parceria entre si ou com entidades não-governamentais objetivando a realização dos programas”).
Como já foi visto, o Terceiro Setor não visa o lucro ou o Poder; centra sua atuação na possibilidade de solucionar problemas antes da alçada exclusivamente pública, sejam eles sociais, educacionais, de saúde, ambientais, culturais, etc.
Isto porque “num espaço de tempo muito curto, o mundo se viu diante de problemas globais, cujas soluções agora dependem da capacidade de articulação de um espectro mais amplo de agentes sociais. E a maior novidade na história recente é a crescente intervenção da sociedade civil, que, de forma organizada, tenta ocupar espaços e propor que os aspectos sociais do desenvolvimento passem a primeiro plano.” (cfr. Fernando Tenório, em Gestão de ONG’s – Principais Funções Gerenciais – Fundação Getúlio Vargas, 2ª. edição, 1998, p. 11).
É evidente que o interesse natural que move o homem e que o faz um ser eminentemente individualista, também aqui está identificado.
Acontece, porém, neste caso uma diferença: aqui também identificaríamos aquele interesse a mover os seus membros sem que, no entanto, exista o desejo de um retorno querido (o que poderia se identificar com o conceito de comunidade), ao contrário do que ocorre ordinariamente, ou seja, interesse e desejo de um determinado retorno. Para a filósofa Marilena Chauí, porém, o que distinguiria a comunidade é a existência na sua formação da solidariedade entre os seus membros, e não no interesse puro e simples. No seio acadêmico (Universidades), por exemplo, haveria uma tal comunhão de interesses que se poderia concluir tratar-se verdadeiramente de uma comunidade.
O Terceiro Setor se apóia principalmente na solidariedade entre os homens, embora a atividade não seja desprendida de interesse, próprio da natureza humana; aliás, “todo conhecimento é posto em movimento por interesses que o orientam, que o dirigem, que o comandam” (Jürgen Habermas – Conhecimento e Interesse, Editora Guanabara).
A afirmação anterior deve ser lida atentando-se para a lição do Professor Calmon de Passos, segundo a qual a “sabedoria da solidariedade, contudo, é indissociável de um compromisso coletivo que reclama permanente empenho, convencimento e vigilância, inicialmente moldados no ambiente familiar, depois ampliados e consolidados em outros setores da convivência social.” (in Direito, Poder, Justiça e Processo, Forense, Rio de Janeiro, 1999, p. 102).
Tecidas tais considerações, uma outra observação se impõe a essa altura: não se exclui no Terceiro Setor a possibilidade de integração entre os três Setores, até porque, como afirma o mesmo Rubem Fernandes, “a complementaridade entre o Estado, o mercado e o Terceiro Setor pode dar-se ou não, pode ser mais ou menos feliz, mais ou menos eficaz” (idem, ibidem, p. 32). Esta integração, antes de ser inviável ou proibida, mostra-se em alguns casos “possível e desejável”.
Bom exemplo disso existe aqui na Bahia com a recente incursão do Projeto Axé que, pioneiramente, é a primeira ONG a dirigir uma escola pública no Brasil. A escola foi inaugurada no dia 10 de setembro deste ano de 1999, vai receber 1.260 alunos e nasceu de uma parceria com a Prefeitura de Salvador que forneceu os noves professores e os dois diretores, todos da rede pública; estes profissionais, por sua vez, foram treinados pelo Axé para lidar com crianças que recusam os métodos tradicionais da escola pública; neste caso, a União também participou ajudando financeiramente na construção da escola.
Perguntado sobre o projeto, o presidente da ONG, Cesare De La Rocca, disse:
É uma ameaça para o poder público e também uma ousadia da sociedade civil meter o bico no sistema de educação. Mas um vai aprendendo com o outro.” (Revista Istoé/1562-08/09/99, p. 42).
Eis o resumo do ideário do Terceiro Setor: ousadia em inovar, substituindo-se, na medida do possível, ao Poder Público, buscando sempre o bem-estar coletivo na sua mais ampla acepção.
E qual seria a influência do Terceiro Setor no Direito?
Como se sabe, o sistema jurídico pode ser analisado sob o aspecto estático (em relação à sua estrutura) ou dinâmico (no que concerne à produção e aplicação das leis).
Sob o primeiro aspecto, costuma-se distinguir o Direito Público do Direito Privado e o Direito Objetivo do Direito Subjetivo.
Por outro lado, o Direito Público englobaria o Direito Constitucional (que trata da organização do Estado), Administrativo (cuida da gestão da res pública), Tributário (trata das receitas do Estado), Financeiro (disciplina os gastos e as despesas do Estado), Penal, Processual e Internacional (Público e Privado); já para o Direito Privado restariam, basicamente, o Direito Civil (disciplinando atividades privadas não econômicas) e o Direito Comercial (atividades privadas de cunho econômico).
Tal distinção tem a principal utilidade de identificar as diferentes categorias para aplicar acertadamente os princípios específicos de cada ramo, norteando o jurista e o profissional na melhor interpretação da norma.
Esta dicotomia, no entanto, hoje, tende a “tricotomizar-se” com o surgimento, digamos, de um tertium genus, que não é somente público, como também não o é somente privado; resvala no público porque não diz respeito apenas a interesses individuais e não deixa de ter natureza privada, já que também consubstancia interesses que refogem do estatal, dizendo respeito outrossim a interesses individuais. Exemplo seria o Direito Ambiental, em voga.
Se é indiscutível, como diz o jurista Calmon de Passos, que o “Direito marcha na direção em que a sociedade caminha e anda com ela e não à frente dela” (ob. cit., p. 102), o Terceiro Setor não poderia jamais ser a ele indiferente ou não causar-lhe efeitos; e não o é. Hoje fenômeno menos sentido, amanhã indiscutivelmente presente e assimilado.
Para encerrar, mais uma vez o pensamento do Mestre:
A outra perspectiva será deslocarmos novamente a ênfase para o dever. Não restabelecendo a antiga servidão aos deuses, na pessoa de seus intérpretes, ou à tradição imobilizadora, sim pela compreensão que se tudo falhou ontem, quando olhamos para o alto, e buscamos na transcendência a estrela guia, se a boa vida humana da multidão, tão desejada e necessária, foi impossível de obter-se quando olhamos para nós mesmos, que seja tentada a terceira via, a de edificarmos a cidade dos homens olhando-nos uns aos outros, buscando na descoberta da dignidade do semelhante a revelação e o reconhecimento de nossa própria dignidade. Esta direção promissora parece estar sendo redescoberta e repensada em nossos dias. Ela está presente na reflexão de Perelman sobre a ética e o direito, na genial construção habermasiana da ação comunicativa, na institucionalização ainda um tanto anárquica e intuitiva das organizações não governamentais, no ainda mal entrevisto universo da comunicação via ciber-espaço.” Para ele, se este não for o caminho, a conseqüência seria que o homem, hoje já “descomprometido com o dever e dele desvinculado”, terminaria tal como “a irônica e trágica alegoria idealizada por Robert Kurz, o espetáculo do último capitalista no mundo (...) na varanda de sua rica mansão, protegido por uma máscara contra a poluição atmosférica, bebendo o último gole de água potável existente na Terra.”
Na primeira direção (ênfase para o dever), porém, é que se vislumbra “a semente da utopia proporcionadora às gerações futuras da energia e do otimismo que hoje nos faltam e precisam ser recuperados, permitindo-nos perseverar na santa loucura de crer possível a fraternidade humana.” (ob. cit. págs. 99 e 100). Oxalá!

1 RÔMULO DE ANDRADE MOREIRA - Promotor de Justiça e Assessor Especial do Procurador-Geral de Justiça. Ex-Coordenador do Centro de Apoio Operacional das Promotorias Criminais do Ministério Público do Estado da Bahia. Professor de Direito Processual Penal da Universidade Salvador-UNIFACS na graduação e na pós-graduação, da Fundação Escola Superior do Ministério Público da Bahia, da Escola Superior da Magistratura - EMAB e do Curso PODIUM – Preparatório para Concursos. Pós-graduado, lato sensu, pela Universidade de Salamanca/Espanha (Direito Processual Penal). Especialista em Processo pela UNIFACS (Curso coordenado pelo Professor Calmon de Passos). Membro da Association Internationale de Droit Penal, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e da Associação Brasileira de Professores de Ciências Penais - ABPCP. Associado ao Instituto Brasileiro de Ciências Criminais – IBCCrim e ao Movimento Ministério Público Democrático. Autor da obra “Direito Processual Penal”, Rio de Janeiro: Forense, 2003.






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