Náprava křivd a bezpráví z pohledu ústavního práva Marek Ivičič

Přesto Ústavní soud vydal v restitučních věcech několik stovek rozhodnutí, z nichž ta nejvýznamnější jsou publikována ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR. Z tohoto objemu rozhodnutí, z nichž velké části bylo vyhověno, je zřejmé, že ostatní orgány veřejné moci ve svém rozhodování vždy nezohledňují názory z judikatury Ústavního soudu. K tomu Ústavní soud uvádí, že: „rozsudky obecných soudů, pokud jde o jejich odmítnutí zabývat se restitučním nárokem z hlediska judikatury Ústavního soudu, tak svědčí především o jejich zásadním selhání, založeném na neschopnosti vnímat zrůdnou podstatu minulého režimu a ve svém důsledku i úlohu Ústavního soudu v poměru k justici. Právě neochota respektovat jeho rozhodnutí je jedním ze základních důkazů potřebnosti Ústavního soudu a jeho pravomoci vůči obecným soudům^“.¹¹⁵ Na doplnění udává, že však do pravomoci Ústavního soudu nespadá hodnocení důkazů obecnými soudy, a to ani tehdy, kdyby se s takovým hodnocením sám neztotožňoval¹¹⁶.

Druhá situace se týká zrušení začátku běhu prekluzivních lhůt („ode dne účinnosti tohoto zákona“), čímž bylo umožněno osobám, které se staly oprávněnými po dodatečném zrušení podmínky trvalého pobytu v ČR nálezem Ústavního soudu, aby vznesly své restituční nároky vůči povinným osobám. Tento majetek byl například již v mezidobý před zrušením této podmínky jako „volný“ privatizován. Je tento zásah do práv nového vlastníka v souladu s principem právní jistoty? Stejně jako u první situace se Ústavní soud postavil na stanovisko, že se ze stejných důvodů nejedná o nepřípustnou retroaktivitu.

Jelikož restituční předpisy stojí na principu, že povinnou osobou je zásadně stát či právnická osoba (fyzická jen výjimečně), mohlo se stát (a také se tak velmi často stalo), že konfiskovaný majetek od státu v rozhodném období regulérně koupila fyzická osoba, která tak nemá povinnost vydat jej oprávněné osobě. Rehabilitovaná osoba se tak dostala do prekérní situace, kdy podle jednoho zákona nikdy vlastníkem být nepřestala a druhým zákonem byl za vlastníka potvrzen někdo jiný. Byla tedy odkázána jen na finanční náhradu. Ještě horší situace mohla nastat v případě, kdy rehabilitovaná osoba, která se tedy zpětně stala vlastníkem, nesplňuje některou z podmínek restitučních předpisů (např. státní občanství). Tento stav by se dal také popsat takto: osoba díky rehabilitaci nabyla zpět vlastnické právo a další zákon (restituční) jí tento majetek zase konfiskoval.

Ukázalo se dále, že zrušení podmínky trvalého pobytu samo o sobě nestačí a je třeba důkladné odstranění nerovnosti, neboť lhůty k uplatnění restitučního nároku pro nově oprávněné osoby uplynuly ještě dříve, než jim nálezem vzniklo oprávnění výzvu povinné osobě předložit. Nově založená lhůta začíná běžet ode dne vykonatelnosti¹²⁴ nálezu a týká se jen osob, které se nově staly osobami oprávněnými.

Toto řešení se nesetkalo s jednoznačnou podporou, bylo namítáno, že z provedené úpravy, která spočívá ve zrušení části věty, není jasné, od kdy lhůty běží (byla zrušena slova „od účinnosti tohoto zákona“). Ústavnímu soudu však nenáleží reparovat následky neústavnosti zákona, toto musí být podloženo politickou vůlí a je to tedy úkol pro zákonodárce.

6.4.2.4. Podmínka státního občanství
Navrhováno bylo též zrušení podmínky státního občanství pro oprávněnou osobu. Argumentováno bylo podobně jako v případě podmínky trvalého pobytu. Ústavní soud vycházel¹²⁵ z čl. 11 odst. 2 Listiny jako speciálního ustanovení k principu rovnosti všech subjektů ohledně nabývání a ochrany vlastnického práva. Ten stanoví prostor pro úvahu zákonodárce. Uvedl, že restituční zákonodárství má také za cíl privatizaci státního majetku. To se projevilo ve snaze restituovat jen tam, kde je zaručena přítomnost restituenta a tím pravděpodobně i péče řádného hospodáře.

Navíc zákonodárce hned za začátku procesu restitucí umožnil ustanovením čl. II. zákona č. 88/1990 Sb., kterým se mění a doplňují předpisy o nabývání a pozbývání československého státního občanství, osobám zbavených státního občanství, aby v období od 29. 3. 1990 do 31. 12. 1993 pouhým sdělením (i prostřednictvím diplomatické mise či konzulárního úřadu) občanství získali zpět s účinky ex tunc. Tímto vymezil dostatečný prostor pro uplatnění restitučních nároků.

Byla tedy nastolena otázka rovnosti. Ústavní soud chápe rovnost ve smyslu názoru Ústavního soudu ČSFR, který cituje: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne měně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně… Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Soud tedy odmítá absolutní chápání rovnosti. Přesto musí být vyloučena libovůle a dotčení jiného základního práva, aby omezení bylo z hlediska ústavního práva přijatelné. Aby nerovnost mohla být stanovena jako porušení ústavnosti, musí dosáhnout určité intenzity a tím zasáhnout podstatu rovnosti. To se podle něj zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva. Také Výbor pro lidská práva ve svých rozhodnutích připouští nerovnost za podmínky vyloučení libovůle, resp. pokud se zakládá na rozumných a objektivně rozlišovacích znacích. Ústavní soud spatřuje dodržení těchto podmínek právě v čl. 11 odst. 2 Listiny, v čl. II. zákona 88/1990 Sb. a cílech restitučního zákonodárství.

Přesto ani tyto argumenty nejsou přijímány zcela jednoznačně. Čl. 11 odst. 2 Listiny spíš než ke státnímu občanství směřuje k určitým věcem vymezených v zákoně. Také cíle restitučních zákonů nejsou vždy jednotné, například první restituční zákon (č. 403/1990 Sb.) podmínku občanství vůbec nestanoví.

Na posuzované otázce podmínky státního občanství pro oprávněné osoby můžeme též dokumentovat rozdílnost názorů jednotlivých institucí aplikujících Ústavu či mezinárodní smlouvy o lidských právech, které byly spolu s Ústavou do přijetí tzv. Euronovely měřítkem pro posuzování ústavní konformity jednoduchého práva. Jednou z těchto smluv je bezesporu i Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Na rozdíl od Ústavního soudu, shledal kontrolní orgán Paktu, Výbor pro lidská práva, rozpor podmínky státního občanství s touto mezinárodní úmluvou. Blíže k této otázce v části věnované stanoviskům mezinárodních kontrolních orgánů.
6.4.2.5. Nemožnost vydat národní kulturní památku
Za neústavní bylo rovněž shledáno a tedy následně zrušeno¹²⁶ i ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., které stanovilo, že: „Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový zákon o správě a ochraně kulturních památek.“

Argumentem bylo tvrzení, že prohlášení určité nemovité či movité věci za národní kulturní památku není rozhodující pro vlastnický režim dotyčné věci. Současný zákon o státní památkové péči (č. 20/1987 Sb.) pouze stanoví vlastníkovi určitá omezení a určitý zvláštní režim v případech, kdy by o věc řádně nepečoval. Dává tak státu dostatek prostředků k ochraně kulturních hodnot při respektování práv restituentů. Není tedy dán rozumný důvod pro toto omezení. Jedná se tedy o pouhou libovůli zákonodárce, který má snahu bez přesvědčivých důvodů určitou skupinu bývalých vlastníků diskriminovat.

Až v roce 2005 bylo zrušeno derogačním nálezem Ústavního soudu v podstatě totožné ustanovení i v zákoně o půdě.¹²⁷
6.4.2.6. Restituce církevního majetku
Poměrně dosti diskutovanou a dosud otevřenou otázkou se stalo navracení tzv. „církevního majetku“. Zákonem č. 298/1990 Sb. byly vráceny taxativním výčtem určené věci, které se týkaly církevních řádů a kongregací v rámci Římskokatolické církve, a tím byla umožněna faktická obnova jejich existence, nikoli však jejich plné činnosti (byly vráceny jen jejich řádové domy), dále byly převedeny do vlastnictví Olomouckého arcibiskupství dvě budovy sloužící pro výchovu kněží.

Docela kuriózním se v této souvislosti může jevit případ, který měl svůj právní základ právě v použité metodě navracení majetku. Do taxativního výčtu majetku určeného k převodu na jiný subjekt se vloudila chybička. Proti tomu se rozhodla po předchozích neúspěších státu u obecných soudů bojovat skupina poslanců a podala k Ústavnímu soudu návrh na zrušení jedné z položky v příloze k zákonu č. 298/1990 Sb., neboť tam uvedený majetek byl od uvedeného subjektu převeden na stát trhovou smlouvou z třicátých let 20. století a nebyl tedy odňat v rozhodném období (v preambuli zákona se mluví o „K nápravě křivd způsobených řeholním řádům a kongregacím v padesátých letech,…“). Navíc měli navrhovatelé pochybnosti o právní subjektivitě dotyčného subjektu (Řád svaté Voršily Římské unie).

Podle navrhovatelů toto pochybení zákonodárce „nemůže znamenat vnucené obnovení vlastnických práv, neboť by šlo o neplatný právní akt – zákon“. Jako další argumenty pro zrušení dotyčného ustanovení uvedli: „s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, že v pojetí ústavního státu není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, ale naopak, že zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami a současně se od něj žádá, aby dodržoval principy legislativní techniky a zásady jasnosti a určitosti zákona, které představují součást principu právní jistoty a tudíž právního státu. Zákonodárce sám je vázán čl. 11 odst. 4 Listiny a nemůže proto prohlásit nemovitý majetek, který je ve vlastnictví státu za vlastnictví kterékoliv jiné existující právnické nebo fyzické osoby, ledaže by šlo o vyvlastnění za náhradu a nebo ve veřejném zájmu. Státní moc je povinna poskytovat stejnou ochranu jak soukromému, tak státnímu vlastnictví a zákonodárce, tak jako kterýkoliv jiný státní orgán je povinen hospodařit s péčí řádného hospodáře, a na rozdíl od fyzických osob není oprávněn činit co zákon výslovně nezakazuje“.

Obecný soud ve svém rozhodnutí zamítl žalobu podanou Českou republikou na určení vlastnictví. Vyšel z toho, že postup státu byl výkonem práva vlastníka podle čl. 11 odst. 1 Listiny a neshledal, že by tu byl možný rozpor zákona č. 298/1990 Sb. s čl. 11 odst. 1 Listiny. Ústavní soud neshledal uvedené ustanovení samo o sobě protiústavní a návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný¹²⁸. Připustil však, že s ohledem na skutková zjištění „se jeví „problémy-tickým“ nabytí vlastnictví takového majetku dle předpisu, usilujícího o nápravu křivd způsobe-ných právě v padesátých letech.“ Sporné otázky spadají podle jeho názoru do oblasti nalézání práva a jeho aplikaci obecnými soudy.

Nic dalšího se s církevním majetkem ze strany zákonodárce nedělo. Přesto některé další předpisy¹²⁹ (i z novější doby¹³⁰) obsahují ustanovení o zvláštním režimu majetku, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace. Dá se z nich zřetelně vyvodit, že se očekává další či konečné řešení ohledně tohoto majetku. Ústavní soud potvrdil, že při restituci církevního majetku nelze postupovat podle jiných restitučních předpisů (č. 403/1990 Sb., č. 87/1991 Sb., č. 229/1991 Sb.).¹³¹ Vznikla tedy otázka, zda je možno na ostatní majetek použít obecnou občanskoprávní reivindikaci. Byly zde totiž pochybnosti, zda v některých případech k tehdejšímu odnětí došlo na základě platného předpisu nebo zákonného aktu aplikace. V některých případech mohlo jít o prostou uzurpaci bez právního důvodu. V těchto případech by podle některých názorů vindikace nemohla přijít ke slovu jen za předpokladu, že by ze zvláštního zákona nepochybně vyplývalo, že tento upravuje všechny případy napravovaných křivd (některé napravuje a ostatní si dále vyhrazuje). To však není případ zákona č. 298/1990 Sb.¹³² Jiné názory¹³³ zase opačně tvrdí, že zákon č. 298/1990 Sb. důvody odnětí nerozlišuje, žádné neprohlašuje za neplatné. Zkrátka uvádí jen výčet majetku, který zákonodárce považuje za vhodné vrátit.

V této souvislosti je možno jako příklad uvést spor o katedrálu sv. Víta v Praze. V tomto již více jak deset let trvajícím sporu dvou církevních právnických osob a českého státu (v poslední době zastoupeného Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových) bylo v průběhu léta 2006 vydáno rozhodnutí Městského soudu v Praze, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně o tom, že Katedrála a některé další nemovitosti patří uvedeným církevním právnickým osobám (pro zjednodušení dále jen „církev“). Předmětné nemovitosti byly převedeny na stát na základě vládního nařízení č. 55/1954, podle jehož ustanovení § 1 „Pražský hrad, sídlo presidenta republiky Československé a významná historická památka, náleží všemu československému lidu“. Shora uvedený zákon č. 298/1990 Sb. ve svých výčtech Katedrálu a další předmětné nemovitosti neobsahoval, a tak byla zvolena cesta žaloby občanskoprávní na určení vlastnického práva. Obecné soudy prvních dvou stupňů žalobě vyhověly, neboť shora uvedené nařízení vlády přechod vlastnického práva na stát založit nemohlo. Užitý pojem Pražského hradu nebyl podle nich dostatečně určitý a stanovené pravidlo ve skutečnosti nestanoví pravidlo chování ani nesděluje, komu a jaká oprávnění vznikají. Jak již však bylo uvedeno v části týkající se vztahu restitučních předpisů k předpisům obecným, Nejvyšší soud ČR zastává jiné stanovisko a uvedená rozhodnutí tedy na začátku roku 2007 zrušil. Hlavním argumentem je, že žalobci nemohl svědčit naléhavý právní zájem na tomto určení, neboť jeho vztah k dotčeným věcem byl dotčen před několika desítkami let. Určovací žaloba tak v tomto případě nemá preventivní funkci, nýbrž až po uplynutí dlouhé doby zpochybňuje dlouhodobé vlastnické vztahy. Zásah do těchto vztahů je možný pouze cestou přijetí legislativního prostředku. Konečně Nejvyšší soud neshledal správným ani závěr nižších soudů týkající se interpretace dotčeného vládního nařízení. Podle jeho názoru se soudy omezily na soudobý výklad tohoto předpisu a zcela opoměly jeho sledovaný účel přijetí a způsobené následky. Zejména posledně uvedené právní a zejména faktické následky trvající desítky let nelze při výkladu opomíjet.

Někdy se též argumentuje pochybnostmi o právní subjektivitě nejrůznějších církevních institucí. S poukazem na nález Ústavního soudu,¹³⁴dle kterého se považuje za neúnosné, aby soudní praxe demokratického právního státu se stavěla k vlastníkům méně příznivě, než judikatura nejtotalitnějšího období, se tyto námitky ukazují býti liché, neboť obecné soudy po přijetí zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, nikdy nejudikovaly, že by existující církevní instituce nebyly právnickými osobami za situace, kdy jim toto postavení přiznávaly vnitrocírkevní předpisy (Codex iuris canonici z roku 1917 a 1983). Obecnou občanskoprávní úpravu tedy nelze užít jen v případech, kdy ztráta vlastnického práva byly platná podle dřívějších předpisů.

V závěru je tedy možno uvést, že rovněž oblast restitucí majetku církví a náboženských společností vyžaduje přijetí aktů moci zákonodárné, které nelze suplovat jednotlivými individuálními akty moci soudní.

Soud pouze v okolnosti, že nemovitost byla uvedena v dané příloze, nedovodil dostatečný právní důvod k nabytí vlastnictví Červeným křížem. Podle něj je nutné kumulativně splnit všechny stanovené podmínky, tj. muselo by se navíc jednat o majetek státu a nemovitost musela být odňata uvedené právnické osobě v rozhodném období. V tomto případě se tak nestalo a jedná se tedy o zjevný rozpor, který ve svých důsledcích vede k nesrozumitelnosti zákona a k obtížné předvídatelnosti jeho následků. Navíc nebyl respektován princip samosprávy územního samosprávného celku, v konkrétním případě právo vlastnit majetek a požívat jeho ochrany.