Metodika monitoringu strukturálních fondů (Cíle 1) na úrovni Rámce podpory Společenství
Zpracoval Odbor Rámce podpory Společenství, MMR
METODIKA MONITORINGU STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ
(CÍLE 1) NA ÚROVNI RÁMCE PODPORY SPOLEČENSTVÍ
Osnova:
1. Vstupní informace
2. Definice monitoringu strukturální intervence
3. Odpovědnost a úkoly dotčených orgánů a organizací
4. Ukazatele pro monitorování a hodnocení
5. Technická podpora monitoringu
6. Informační toky v a informační systémy strukturální intervence
7. Monitorovací zprávy
8. Monitorovací výbory
Příloha: Popis činností oddělení monitoringu
Cílem Metodiky monitoringu je nastavit, spravovat a rozvíjet logické uspořádání monitorovacích aktivit z úrovně Řídicího orgánu Rámce podpory Společenství (ŘO RPS) směrem k řídicím orgánům jednotlivých operačních programů (ŘO OP).
Metodika je zpracována pro úroveň RPS, a proto neuvádí detaily vztahů od úrovně ŘO jednotlivých OP směrem ke zprostředkujícím subjektům (ZS) a konečným příjemcům/uživatelům (KP) pomoci a jejich projektům. Toto je uvedeno v metodikách jednotlivých ŘO OP.
Monitoring je ve veřejném sektoru ČR novou profesní disciplinou, která je v síti správních orgánů a orgánů samosprávy zaváděna v intencích zvyklostí členských států EU regulovaných příslušnými nařízeními Evropské komise (EK).
Příručka je pilotní aplikací metodické podpory monitoringu první strukturální intervence EU v ČR (období 2004 – 2006).
Metodika definuje základní přístupy k monitoringu podle příslušných nařízení a doporučení EK, vytváří metodickou základnu pro přenos nejlepší praxe monitoringu z ostatních členských zemí EU do ČR a podporuje vyzrávání informačního a komunikačního rozhraní mezi ŘO RPS a ŘO OP (další informace viz. kapitola 2).
Zkušenosti z praktických aplikací pravděpodobně vyvolají potřebu její následné revize, což potvrzují zkušenosti z předchozího intervenčního období 1994 až 1999 a současného intervenčního období 2000 až 2006 v členských státech EU.
1.1 Organizační zázemí ŘO RPS a základní funkce monitoringu
Metodiku vypracovalo Ministerstvo pro místní rozvoj, které ji z pozice ŘO RPS naplňuje prostřednictvím těchto odborů:
-
Odbor Rámce podpory Společenství (ORPS)
-
Odbor monitorování programů (OMP)
-
Odbor informatiky (OI)
ŘO RPS prostřednictvím těchto odborů zajišťuje metodickou podporu a věcnou komunikaci vztahů mezi ČR a Evropskou komisí. Jde o:
-
Přípravu a soulad aplikací informačních a komunikačních technologií (ICT) v procesech implementace první strukturální intervence v ČR pro období 2004 až 2006.
-
Inovaci základních komponent procesu monitorování a pro jejich začlenění do národních intervenčních programů realizovaných z úrovní státu i územní samosprávy.
-
Přípravu druhé strukturální intervence v ČR (pro období 2007 – 2013).
Základní funkce monitoringu pokrývá ŘO RPS následovně:
-
Funkce metodická: za obsah a aktualizaci metodiky monitoringu odpovídá ORPS MMR.
-
Funkce implementační: je pokryta Operačním manuálem RPS, který vypracoval ORPS MMR a v návaznosti dalšími manuály, které vypracovaly jednotlivé ŘO OP a PO.
-
Funkce informační a komunikační: je pokryta Operačním manuálem MSSF pro informační systém (IS) v úrovni RPS, který vypracoval OMP v součinnosti s OI MMR a návazné manuály dalších IS v úrovních ŘO OP a PO.
1.2 Subjekty, které se budou zásadami uvedenými v Metodice řídit
Zásadami této Metodiky pro věcný a finanční monitoring se bude řídit:
-
ŘO RPS – Ministerstvo pro místní rozvoj
-
ŘO OP – odvětvová ministerstva (MPO, MŽP, MPSV, MZe a MMR jako Řídicí orgán SROP)
-
Zprostředkující subjekty (ZS)
-
Koneční příjemci (KP)
-
Koneční uživatelé (KU, platí pouze pro grantová schémata)
-
PO - Platební orgán (Ministerstvo financí)
Definice a popis úkolů ZS a KP jsou uvedeny v operačních manuálech ŘO OP.
Zásady této Metodiky pro monitoring 1. strukturální intervence ve svých metodických podkladech zohlední Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu (CHJ) - Ministerstvo financí, Nejvyšší kontrolní úřad a Nejvyšší státní zastupitelství.
1.3 Platnost Metodiky
Metodika je platná pro období 1. strukturální intervence EU v ČR.
Její časová působnost je stanovena základním pravidlem intervence N + 2 (tj. finanční prostředky kontrahované v roce N musí být vyúčtovány v roce N+2, například prostředky kontrahované v posledním roce 2006 lze zúčtovat v roce 2008, který je rokem uzavření 1. strukturální intervence).
Během této doby se počítá s aktualizacemi Metodiky s vazbou na získávání zkušeností v průběhu této intervence a aktualizacemi souvisejícími s přípravou 2. strukturální intervence.
1.4 Vymahatelnost plnění
Základní nařízení Evropské komise (především 1260/99 a 438/01) nepředepisují žádné specifické podmínky pro konkrétní stavbu a funkčnost monitoringu strukturální intervence, vyžadují však plnění úkolů, které tato nařízení specifikují.
Proto je i vymahatelnost plnění této Metodiky vázána na dosahované výsledky, tedy na plnění stanovených úkolů.
Pokud subjekty zapojené do monitoringu podle této Metodiky neprokáží prostřednictvím svých výstupů (zpráv) tato plnění a bude prokázáno, že problémy v monitorování a případně problémy ve výstupech plnění úkolů jsou způsobené nedostatky v systému monitorování, bude vymahatelnost nápravy uplatněna u příslušných ŘO OP a tato skutečnost bude současně sdělena řídicímu orgánu OP.
2. DEFINICE MONITORINGU STRUKTURÁLNÍ INTERVENCE
2.1 Monitorování a monitorovací systém
Monitorování: obecně jde o činnost, která metodicky upravuje a systematicky se zabývá sběrem, tříděním, agregováním a ukládáním relevantních informací pro potřeby kontroly (zpětné vazby) řízených procesů. Monitorování strukturální intervence se týká všech subjektů, které čerpají finanční prostředky ze strukturálních fondů.
Systém pro zajištění monitorování: obecně jde o proces zahrnující metodiku a informační systém pro monitorování a pravidla, zásady a postupy, jak monitorování provádět. Monitorovací systém je významnou složkou řídících a kontrolních procesů užívaných kompetentními orgány a jejich organizacemi k řízení úkolů stanovaných cíli intervence.
Informační systém pro monitorování strukturálních fondů: jde o nástroj zpětné vazby k řízení strukturální intervence Evropského společenství v ČR, který podporuje monitoring a jeho procesy pro měření výstupů, výsledků a dopadů programů a projektů spolufinancovaných z fondů Evropské komise.
Metodika monitoringu se zabývá intervencemi v rámci Cíle 1 a týká se těchto strukturálních fondů:
-
Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)
-
Evropský sociální fond (ESF)
-
Evropský zemědělský orientační a záruční fond (EAGGF)
-
Finanční nástroj pro usměrňování rybolovu (FIFG)
Monitorování strukturálních fondů se řídí nařízeními Evropské komise (podrobněji viz. tabulka č. 2 v kap. 3), která upravují využívání výše uvedených fondů.
Monitoring poskytuje podklady pro procesy měření účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti čerpání finančních prostředků z výše uvedených fondů.
Co Evropská komise očekává od monitorovacího systému: důsledné a pravidelné monitorování realizace s využitím ukazatelů (podrobněji viz. kap. 4), kvalitní vstupy pro vypracování výročních zpráv a pro závěrečnou zprávu (podrobněji viz. kap. 7), podporu průběhu intervence, především podporu plné absorpci alokovaných zdrojů a podporu procesů s prokazatelnými výsledky a kvalitní podklady pro rozhodování monitorovacích výborů (podrobněji viz. kap. 8).
2.2 Vazba monitoringu a evaluace
Monitorování je v této metodice chápáno jako pravidelné a systematické sledování pokroku vzhledem k Rámci podpory Společenství (RPS), který plní charakter smlouvy mezi Evropskou komisí a vládou ČR.
Monitoring zajišťuje sběr dat a předkládá souhrnné informace o aktuálním stavu procesu implementace. Výstupy monitoringu v podobě souhrnu zpráv (podrobněji viz. 7) využívá evaluace pro analytickou činnost.
Definice evaluace vyplývá z článků 40 - 43 Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 a lze ji charakterizovat jako proces, který
a) systematicky zkoumá přínos z realizace programů a jejich soulad s cíli stanovenými OP a RPS;
b) analyzuje účinnost realizačních procesů a vhodnost nastavení jednotlivých programů a opatření. Připravuje doporučení ke zvýšení jejich efektivnosti.
Evaluace slouží jako hlavní podklad pro rozhodování o zaměření činnosti pro další plánovací období.
Předmětem evaluace ve vztahu k monitoringu je:
● hodnocení nastaveného systému monitorování
● hodnocení vlastního monitorování
● hodnocení kvality a vypovídací schopnosti monitorovacích zpráv
Mezi monitoringem a evaluací je nutná intenzivní spolupráce a komunikace. Subjekty plnící monitorovací a evaluační funkci jsou povinny se vzájemně informovat o výsledcích své činnosti a využívat vzájemné výstupy. Podrobnosti jsou uvedeny v operačních manuálech RPS, OP a PO.
Výměna informací bude zajištěna prostřednictvím účasti člena evaluační jednotky na pravidelných měsíčních monitorovacích schůzích ŘO OP a RPS.
2.3 Základní definice finančního a věcného monitoringu a certifikace výdajů
Finanční monitoring: finanční monitoring je mimo jiné postaven na systému certifikace plateb a odpovědnost za jeho realizaci směrem od PO k ŘO OP mají ŘO OP, RPS a Ministerstvo financí (MF), kteří odpovídají za výkon sítě platebních jednotek (PJ) a plynulost a bezpečnost plateb směrem od Evropské komise až k příjemcům podpory.
Odpovědnost za finanční monitoring směrem od PO a RPS k Evropské komisi je sdílená.
Evropská komise využívá a prověřuje finanční monitoring v ČR těmito směry:
-
prostřednictvím výročních zpráv a závěrečné zprávy ŘO RPS,
-
prostřednictvím pravidelné certifikace výdajů a potvrzením žádosti o průběžnou platbu a platbu konečného zůstatku, kterou vystavuje PO,
-
prostřednictvím výročních zpráv a závěrečné zprávy ŘO OP,
-
prostřednictvím hlášení ŘO OP o všech podvodných jednáních, které vyvolaly škody větší než 5 tisíc Euro.
Věcný monitoring: účelnost, efektivnost a hospodárnost výsledků a dopadů intervence je v odpovědnosti ŘO OP. Odpovědnost ŘO RPS spočívá v zabezpečení koordinace prací na realizaci RPS (toto upravuje metodický dokument Evropské komise platný pro období 2000 až 2006, Working Paper 1).
Věcný monitoring dále rozlišuje:
-
Technický monitoring (sledování odchylek v technických předpokladech pro implementaci akce, projektu, programu).
-
Fyzický monitoring (sledování shody skutečnosti s předloženým plánem akce, projektem, programem).
-
Analytický monitoring (sledování vývoje systémových vazeb v životním cyklu programu a jeho projektů, podporuje například sjednocování a zjednodušování terminologie, klasifikace procesů, vazby v režimu kaskád apod.).
Certifikace výdajů
Cílem certifikace je ujištění o tom, že nastavené řídící a kontrolní systémy na jednotlivých stupních řízení fungují a v procesech intervence jsou dodržovány nařízení EK a legislativa ČR.
Certifikace se bude provádět 3 x ročně v předem stanovených termínech. Certifikace výdajů se provádí prostřednictvím formulářů A, B1, B2, C, které PO zasílají ŘO OP (podrobněji viz. dokumentace PO).
PO bude zasílat ŘO RPS vyplněné a podepsané formuláře typu A pro informaci.
Podvodná jednání
Zabezpečení této problematiky je ostře sledováno Evropskou komisí. V ČR spadá do kompetence Nejvyššího státního zastupitelství, které na základě a v souladu s Nařízeními ES vypracovalo Národní strategii proti podvodným jednáním poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy ES. Společně s Ministerstvem financí a Ministerstvem spravedlnosti vytváří tato strategie základ pro řešení této problematiky i ČR. Vláda ČR tuto strategii schválila a ministerstva pověřená výkonem ŘO OP promítnou strategii do svých metodika manuálů a zásady stanovené touto strategií budou naplňovat.
2.4 Kontrolní mechanismy monitoringu na úrovni RPS
K zabezpečení efektivního a hladkého průběhu procesu monitorování RPS budou zavedeny následující kontrolní mechanismy:
Vnitřní manažerská kontrola (mechanismy uvnitř ŘO RPS)
Vnitřní manažerská kontrola ŘO RPS tvoří úroveň vnitřní kontroly v souladu se zákonem 320/2000 o finanční kontrole ve veřejné správě.
Ředitel ORPS bude v rámci své manažerské pravomoci odpovědný za pravidelnou kontrolu plánovaných úkolů. K té bude docházet na pravidelných týdenních poradách Odboru RPS.
Ujištění o správnosti systémů (kontrola ŘO RPS zaměřená na další subjekty)
Vzhledem k tomu, že ŘO RPS je odpovědný za realizaci RPS jako celku, a v souladu se zákonem 320/2000 o finanční kontrole ve veřejné správě, je ŘO RPS ve smyslu veřejnosprávní kontroly oprávněn ujišťovat se u jednotlivých ŘO OP, zda v rámci realizace OP dochází k řádné realizaci RPS, naplňování jeho cílů, a zda nedochází k odchylkám.
ŘO RPS jako subjekt odpovědný za monitorování celého RPS bude konzultovat průběh monitorování s jednotlivými ŘO a bude ověřovat správnost vstupů, výstupů a výsledků monitorovacího procesu.
Konzultace budou zaměřeny na následující oblasti:
-
Sledování monitorovacích ukazatelů, majících vazbu na ukazatele RPS
-
Aktualizace dat v MSSF
-
Zajištění požadavků na poskytnutí dalších informací ze strany RPS
-
Realizace nápravných opatření
-
Náměty na zlepšení
-
Metodická a technická pomoc
2.5 Využití nastavené sítě IS pro monitoring intervence
Pro období 1. strukturální intervence jsou k dispozici IS MSSF CENTRAL, IS MONIT, ISOP a SAP, Viola a další IS (podrobněji viz. kap. 5). Následující přehled uvádí strukturu kontrolních operací, pro které nastavená síť IS bude sloužit.
Kromě základního využití sítě IS :
-
pro zprávy vyžadované Evropskou komisí,
-
pro certifikaci výdajů,
budou data sítě IS využita pro evaluaci:
-
procesu předběžného, průběžného a následného vyhodnocení programů a projektů (vstupní data)
-
hodnotících zpráv o bezprostředních dopadech programů intervence
-
hodnotících zpráv o dlouhodobých dopadech programů intervence
-
zprávy, určené pro nejvyšší orgány státní správy a regionální samosprávy
a dále lze data sítě IS využívat pro audit:
-
pro zprávy interního auditu,
-
pro zprávy z kontrol na místě (check),
-
pro naplnění funkce audit trail,
-
pro zprávy externího auditu,
a pro další účely:
-
pro ostatní zprávy a jiné využití (např. pro statistiku, pro zajištění informovanosti prostřednictvím médií)
2.6 Zdroje pro data, která nebudou v síti databází monitorovacích systémů
Data a informace, které bude potřeba získat pro vypracování pololetních a výročních zpráv včetně zprávy závěrečné, a která nebudou v databázi IS MSSF CENTRAL, ani v databázích zdrojových informačních systémů MONIT, ISOP, SAP budou získávána z různých zdrojů, například:
-
podklady od ŘO OP, PO a CHJ,
-
informace ze strategických dokumentů orgánů státní správy a samosprávy,
-
informace z dokumentů Nejvyššího státního úřadu a Nejvyššího státního zastupitelství,
-
informace z dalších relevantních podkladů tuzemských i zahraničních (statistické přehledy, studie, rozbory, politické analýzy apod).
2.7 Význam práce monitorovacích výborů a kvalita reportingu
ŘO RPS zajišťuje, že monitoring strukturální intervence je funkční a plní úkoly ve smyslu smlouvy mezi ČR a EK, kterou je dokument RPS, a že toto ujištění je doloženo stanoviskem MV RPS. Podkladovými dokumenty pro práci MV RPS a MV OP jsou zprávy (podrobněji viz. kap. 7 a 8), které dokladují výsledky monitoringu.
Práce MV je součástí strategie RPS, kterou implementuje ŘO RPS. Pro splnění cílů strategie a pro kontrolu plnění cílů OP využívá ŘO RPS technické asistence (TA).
Jedním z hlavním úkolů TA v oblasti monitoringu je pomoc ŘO RPS zajistit efektivní monitoring strukturální intervence, včetně funkčnosti IS MSSF CENTRAL. ŘO RPS s podporou TA bude zabezpečovat:
-
Systematický přístup k analýzám rizik (soustavné prověřování a vyhodnocování průběhu intervence z pozice RPS).
-
Sledování jiných, s hlavními úkoly RPS souvisejících podkladů (například prověrky mimo úroveň RPS s důrazem na prověření funkčnosti vybraného vzorku operací probíhajících v úrovni OP; výběr vzorku bude doložen analýzou rizik podle bodu 1).
Doporučení k bodu 2.
Pro TA se doporučuje dále realizovat:
-
Spolupráci se všemi ŘO a PO zaměřenou na další rozvoj monitoringu, především na přenosu získaných zkušeností do systému veřejných financí v ČR (včetně podpory spolupráce s ZS a KP působících v odpovědnosti jednotlivých ŘO OP a PO).
-
Spolupráci ŘO RPS s CHJ na přípravě jednotného monitorovacího systému veřejných výdajů v ČR plně kompatibilního s potřebami 2. strukturální intervence.
3. ODPOVĚDNOST A ÚKOLY DOTČENÝCH ORGÁNŮ A ORGANIZACÍ
Tato kapitola je věnována rozdělení rolí subjektů zapojených v procesu monitorování 1. strukturální intervence. Povinnosti jednotlivých subjektů jsou popsány jak v jednotlivých nařízeních ES, tak i v dokumentu Metodika finančních toků a kontroly strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
|