Las luchas campesinas

1.2.-La situación actual de la tenencia y uso de la tierra.

El problema del monopolio de la tierra tiene aristas agravantes si se tiene en cuenta que el referido estudio de la FAO indica que el suelo con potencial pecuario de la Región Oriental es de 2,4 millones de hectáreas, y sin embargo la producción pecuaria utiliza más de 8,5 millones de hectáreas a costa de suelos con potencial agrícola⁷². En estos casos lo irracional en la explotación es económica y ambiental, puesto que la renta de la tierra destinada a la agricultura es sustancialmente mayor que la destinada a la ganadería; en esta última actividad para el manejo de 5.000 cabezas de Nelore basta un peón. Desde el punto de vista ambiental, el despropósito es igualmente marcado, ya que el recurso natural en cuestión no se utiliza conforme a su aptitud natural.

Los datos del censo agropecuario de 1991 muestran una gran desigualdad en la distribución de la tierra, y puede asumirse que la concentración sigue intacta. Las explotaciones menores a 20 hectáreas, que corresponden al sector campesino, representan cerca del 83% del total de explotaciones censadas y detentan solo el 6,2% de la superficie total, en tanto en el otro extremo las explotaciones mayores a 1.000 hectáreas constituían el 1,1% de las explotaciones con tierra pero controlaban el 77% de la superficie total (Barrios y otros, 1997).

Esta concentración de la tierra aumentó entre 1981 y 1991 según se mide con el Indice de Gini que pasó de 0,921 a 0, 934, aproximándose a la concentración total, ubicando a nuestro país entre los casos de monopolio más pronunciado de América Latina (Halley Merlo, 2000). Esta concentración del recurso más importante para un país que depende de su producción primaria es el que genera pobreza e impide cualquier intento de reactivación económica. Las miles de familias campesinas que en distintas regiones esperan bajo hules acceder a tierras muestran a la inequidad en la distribución de la de tierra como fuente de miseria; la imposibilidad de lograr un desarrollo económico sostenible en situaciones de concentración de recursos ha sido demostrada con abrumadora evidencia por equipos de investigadores del Banco Mundial y del BID.

Una de las inmensas propiedades es la de Carlos Casado que llegó a poseer millones de hectáreas en el Chaco y que --conforme a expediente formado en el IBR-- tomó tierras que nunca compró y formó bloques con números de padrón obtenidos a través de actos puramente administrativos y desligados de toda finca que pudiera estar asociada a la propiedad. La sorprendente desidia de nuestras autoridades es la única explicación del hecho que no se haya identificado el perímetro inicial a través de una mensura pertinente para ordenar a través de los canales correspondientes la restitución de esas tierras; esa reivindicación de los derechos del Estado es uno de los asuntos pendientes.

En relación a esta empresa Carlos Casado S.A. podemos afirmar que en vez de civilización y progreso --que según el General Bernardino Caballero vendrían con la inversión extranjera-- trajo desolación, degradación ambiental y destrucción de las poblaciones nativas; la situación patética de los nativos de Puerto Casado en 1980 muestra sin dudas un caso de etnocidio, similar al que sufrieran los Toba Qom de la zona de Esteban Martinez masacrados en la década del 40 del pasado siglo XX por latifundistas emprendedores⁷³; en el caso de Casado el aniquilamiento fue más lento.

Las altísimas tasas de mortalidad de los nativos se notan observado el relevamiento de un sector del barrio indígena de Puerto Casado⁷⁴.

Survey Etnográfico de Puerto Casado. Diagrama de la Población Indígena por hogares. 1980

Otras inmensas fracciones corresponden a tierras fiscales vendidas en grandes lotes a través de medidas administrativas nulas que dieron origen a títulos también nulos; en efecto el art. 96 de la Ley 854 Que Establece el Estatuto Agrario prescribe que “El Poder Ejecutivo podrá autorizar, en casos especiales, a pedido del Instituto de Bienestar Rural, la venta de fracciones de su patrimonio, a personas que no sean beneficiarias de esta ley, cuya superficie sobrepasa a la máxima establecida para los lotes coloniales”.

De la norma referida se desprende que las trasferencias de grandes fracciones realizadas por el Presidente del IBR con o sin acuerdo de su Consejo no tienen validez. Sobre este punto es importante recordar que en el derecho público no puede hacerse lo que no está expresamente autorizado, a diferencia del derecho privado en cuyo marco lo establecido convencionalmente es válido siempre que no esté prohibido o no viole disposiciones del código civil.

Asumiendo, como lo hacemos, que los actos administrativos deben ajustarse a la ley respectiva y a los principios generales del derecho público, los títulos en cuestión son nulos, y los actos nulos son imprescriptibles, precisamente porque se presume que no existieron válidamente⁷⁵.

Pese a la magnitud del problema de la concentración de la tierra las posibilidades de aliviar la problemática del campo apelando a la expropiación son reducidas por un cúmulo de razones. Una disposición notable de la Constitución Nacional, el Art. 109, establece que para cada caso debe dictarse una ley, desconociendo la generalidad de la ley, y planteando el caso paradójico de un Estado de Derecho que ignora los principios generales del Derecho.

Dada la ya comentada disociación entre las instancias de toma de decisiones a nivel del Estado y los intereses sociales, el propio IBR pide al Ejecutivo el veto de leyes de expropiación aludiendo básicamente a la falta de recursos, y en el Poder Legislativo, en especial la Cámara de Senadores, con frecuencia se rechazan los proyectos de ley de expropiación, argumentando que las fincas en cuestión están racionalmente explotadas. En este punto, sin embargo, la misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha establecido jurisprudencia, afirmando que para que sea procedente la expropiación es suficiente la convicción del legislador sobre la existencia de una necesidad --o interés-- social o causa de utilidad pública y en esa medida no se requiere la presencia de explotación irracional de las fincas que se pretenden expropiar.

A modo de ejemplo de los argumentos utilizados transcribimos parcialmente en el anexo 1.2.1 el Acuerdo y Sentencia Nº 337 “Acción de Inconstitucionalidad del juicio” Comercial Inmobiliario Paraguayo-Argentina S.A. (CIPASA) contra Ley 517/95”.

Son particularmente ilustrativos algunos párrafos del Acuerdo y Sentencia referido:

....... es la propia Ley Suprema la que ordena que la decisión en materia expropiatoria esté a cargo del Congreso y revista la forma del acto típico del mismo, es decir forma de ley. Es más, se trata de un acto político, en el más alto sentido de la palabra. Como se expresa en el citado decreto, el Congreso actúa “no en carácter de legislador, precisamente, sino como representante de la comunidad política interesada en una determinada definición”.

...... El Estado expropiante no contrata con el expropiado: lo somete a su imperio...” “Considerada como acto jurídico de derecho público, la expropiación es “unilateral” en su formación o estructura: la voluntad del expropiado no integra dicho acto... la naturaleza jurídica reconocida actualmente a la expropiación acto de “poder” excluye el concurso de la voluntad del administrado (...) Dada la naturaleza jurídica de la expropiación, va de suyo que al disponer esta el Estado ejercita una “potestad” y no un “derecho

.......Es una limitación al derecho de propiedad en cuanto se refiere a lo perpetuo del dominio, es decir en relación al tiempo. Esa limitación deriva de la prevalencia del interés de la comunidad, representada por el Estado, sobre el interés del particular que debe ceder ante el requerimiento público”.

.......Es evidente, entonces, que tratándose la expropiación de un acto unilateral del órgano expropiador (Congreso), resultado del ejercicio del poder estatal, del “jus imperii”, más aún cuando dicho acto debe tomar la forma de una ley, la intervención del propietario en las actuaciones de las cámaras tendientes a la expropiación no corresponde.

........La decisión que adopte el Congreso se habrá de basar en hechos concretos que generen esa “causa de utilidad pública o interés social” de que habla la Ley Suprema, y que lleven a los legisladores al convencimiento de que debe procederse a la expropiación. El Congreso tiene la atribución de apreciar si en una situación dada, la “causa de utilidad pública o interés social” realmente existe y es de tal envergadura que justifique la adopción de la medida excepcional de que hablamos

........En el mismo sentido, en el veto del Poder Ejecutivo se expresa lo siguiente: “Como lógico corolario de este ideal de facilitar a la mayor cantidad posible de compatriotas el acceso a la propiedad inmobiliaria, debe resaltarse que el espíritu del constituyente refleja el rechazo a la gran propiedad inmobiliaria, constituya o no latifundio”...

La falta de reglamentación al Art. 109 de la Constitución Nacional deja librado a la discrecionalidad del juez la fijación del precio justo y es aprovechado por los expropiados para pedir precios exorbitantes, por encima de los del mercado, por tierras adquiridas o conservadas con fines puramente especulativos; en esos casos la expropiación constituye una suerte de premio, y muy jugoso, a los que mantienen improductivas sus tierras y por causa del interés social paradójicamente el Estado debe desangrar. En esas condiciones se bloquea totalmente la posibilidad de dar solución a problemas sociales y corregir la tremenda inequidad en materia de tenencia de la tierra. No es novedosa la pretensión de los expropiados pero sí es llamativa la respuesta de jueces complacientes.

Veamos a guisa de ejemplo un caso de la Finca 5.315 de la colonia Blas Garay, distrito de Coronel Oviedo. La fantástica historia comienza en 1992 cuando un ciudadano chileno dedicado a lucrar con tierras de origen fiscal compra la finca 5.315 de 25 hectáreas por 10 millones de guaraníes de una ciudadana paraguaya que a su vez había adquirido el inmueble de Isidoro Martínez⁷⁶.

Es importante notar, como pudo haberlo hecho el juez, que la finca en cuestión se había desmembrado de un inmueble de mayor superficie, la finca matriz Nº 2895 del distrito de Cnel. Oviedo y era utilizado como campo comunal desde décadas atrás⁷⁷; coincidentemente en la Dirección de Registros Públicos consta que el inmueble pertenecía al IBR. La transferencia a personas no beneficiarias del Estatuto Agrario con ocupantes adentro fue nula, tal como fue reconocida por resolución judicial⁷⁸.

Esa finca con título nulo fue expropiada por la Ley 414 del 12 de setiembre de 1994 y el expropiado reclamó y obtuvo, sentencia judicial mediante, la fijación del exorbitante precio de 24.781.705 guaraníes por hectárea; en esa fabulosa ganancia, el expropiado pretendía cobrar el precio pagado por él multiplicado por 99. Para llegar a eso y la fantasía levantara vuelo, el expropiado, ya luego de iniciado el proceso administrativo en el IBR, inventó un potencial centro urbano dinámico en el campo comunal y presentó un proyecto de loteamiento del inmueble cambiando el padrón de la finca por cuentas corrientes catastrales de unos 422 lotes urbanos⁷⁹.

Lo insólito es que el juez de primera instancia Raúl Fernando Barriocanal, hoy ya camarista, habiendo indicado en su considerando que “el ideal de la indemnización en materia de expropiación es que el perjudicado no quede más pobre, pero tampoco más rico de lo que sería sin el hecho que le ocasionó el daño”, José Canasi, el Justiprecio en la expropiación, de Palma, Buenos Aires, 1952”, resuelve en su S.D. fijar el monto de la indemnización en 619.542.618 guaraníes.

Para que el expropiado “no quede más pobre pero tampoco más rico de lo que sería” sin la expropiación por lo que costó al expropiado 10 millones de guaraníes, el Estado por un acto jurídico de derecho público en el que se reconoce la prevalencia del interés de la comunidad debía pagar más de 600 millones de guaraníes.

En términos materiales el centro urbano no se estableció en Huguá Guazú, localidad de la Colonia Blas Garay, y hoy siete años después de la inspirada transmutación del padrón de la finca 5.315 en centenares de cuentas catastrales urbanas, el campo comunal sigue siendo utilizado como tal. No solo en términos materiales no podía existir una urbanización verosímil, ya que también en términos formales se dieron equivocaciones de grueso calibre. En ese sentido debe tenerse presente que la Resolución 45/93 de la Municipalidad de Cnel. Oviedo reconociendo el plan de loteamiento presentado se dictó en fecha 23 de febrero de 1993 y que la Resolución Nº 731/93 del Consejo del IBR dictado en el expediente Nº 10.411/90 entró en vigencia en fecha 29 de junio de 1993, esto es anterior a los efectos legales del cambio de nomenclatura catastral de la finca Nº 5.315, conforme a lo establecido por el Artículo 85 del Decreto Ley Nº 51/525.

La sentencia definitiva del juez Barriocanal fue confirmada por el Acuerdo y Sentencia del Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial, Tercera Sala, integrada por los doctores María Mercedes Buongermini, César Sanabria y José Raúl Torres Kimser. Los camaristas expresan su extrañeza por la afirmación del IBR de que el valor fiscal de los imaginarios lotes urbanos fuera mayor al valor real de la finca rural situada en Huguá Guazú; lo que sí resulta insólito es cómo se puede atribuir un precio de lotes urbanos a una finca rural distante varios kilómetros del límite del ejido urbano. Sorprendentemente los camaristas reconocen que el propietario debe ser indemnizado en igual proporción a la pérdida sufrida por el acto expropiatorio.

El final --por lo menos aparentemente-- de la historia es también inesperado, cuando el Poder Legislativo desexpropia la finca en cuestión el que fuera expropiado se niega a recibir de vuelta su fabuloso tesoro. Con estos fallos de la Justicia que se fijan sumas exorbitantes como precio de las tierras expropiadas, una expropiación se convierte ciertamente en una fuente de lucro y de especulación que impide la solución de acuciantes problemas sociales por medio de expropiaciones. Una ley reglamentaria del Artículo 109 que limite la discrecionalidad de los jueces estableciendo criterios bien especificados es ciertamente una necesidad imperativa.

Debido a obstáculos indicados, la mayoría de los proyectos de leyes de expropiación son rechazados en el Poder Legislativo, y las que llegan a ser sancionadas no son plenamente implementadas. Así, entre 1990 y 1995 fueron dictadas 78 leyes de expropiación para fines de la reforma agraria, pero de ellas fueron implementadas solo 18⁸⁰.

Las grandes propiedades se destinan en la Región Oriental a la explotación agrícola y a la ganadera fundamentalmente. En el borde este de la Región Oriental, el uso de tecnologías sucias no sustentable para la producción de la soja lleva a la reconversión de suelos agrícolas para la producción ganadera. Esa reconversión que ya fue visible en Canindeyú en el periodo intercensal 1981-1991 se va acentuando en los últimos años (Fogel, 1995) y es corroborada por un dirigente campesino entrevistado (Anexo 1.2.1).

Proyectando sobre el futuro escenarios no deseables pero posibles si no se alteran las tendencias actuales, en los departamentos de Alto Paraná y Canindeyú solo habrá sustento para ganado vacuno y dos centenares de peones, pero, mientras tanto, el uso indiscriminado del glyphosato, del Roundup, con fumigaciones aéreas, están causado estragos en la población paraguaya asentada en la región, con alto riesgo de degeneración genética en su descendencia (Capítulo 2.1 y Capítulo 2.2).

Las respuestas planteadas desde el Gobierno a las demandas campesinas son reactivas, en respuesta a movilizaciones con componente creciente de violencia; la asignación de parcelas familiares en colonias, con frecuencia fracciones con suelos pobres, no logró el arraigo de los colonos que se desgranan desde los primeros años al no contar con las condiciones físicas para la explotación sustentable de sus parcelas y el mejoramiento de sus niveles de vida (apoyo técnico y crediticio e infraestructura social y económica).

Con una tendencia a apartarse de la tradicional diversificación de su producción los colonos, a falta de otras alternativas, comercializan los recursos forestales de su parcela, hasta llegar a la producción del carbón, en un proceso que se agota al quinto año en el mejor de los casos. El trabajo de las mujeres como domésticas en los centros urbanos contribuye a la generación de ingresos en la unidad familiar pero tiene un costo humano y social muy alto.

Zapattini Cué (Capítulo 2.3) es un caso típico de colonia reciente con alta tasa de desgranamiento de colonos y parcelas con suelos ya degradados donde no se dan condiciones de vida adecuadas. La ausencia de políticas idóneas para el desarrollo agrorrural se proyecta en el aumento de la incidencia de la pobreza rural, sobre todo en la indigencia. Morley y Vos (1998) estiman que entre 1992 y 1995 la indigencia trepó del 29,1% al 33,6% tres años después (Cuadro Nº 1.2.1 y Figura 1.2.1).

Fuente: Morley y Vos

De la Encuesta Integrada de Hogares (1997-98) se desprende que tanto la pobreza urbana (Cuadro 1.2.2) como la rural han estado incrementándose, pero el crecimiento de la misma es más intenso en áreas rurales. Particularmente en San Pedro, departamento en el cual el 62,2% de la población es pobre (Cuadro 1.2.3 y Figura 1.2.2); este departamento es coincidentemente el espacio de los conflictos campesinos más intensos.

Cuadro 1.2.2.- Cantidad de hogares según tipo de pobreza en
Asunción y Central Urbano

Fuente: DGEEC, Encuesta de Hogares 1996. Paraguay

* Con ingreso familiar percápita inferior a la Línea de Pobreza

** Orden de mayor a menor proporción (1 indica el distrito más pobre y 218 el menos pobre)

Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos

Caaguazú es el otro departamento con una proporción muy alta (60,6%) de su población por debajo de la línea de la pobreza (Cuadro Nº 1.2.4 y Figura Nº 1.2.3). También la desocupación es mayor en áreas rurales (Figura 1.2.4); en este punto debe considerarse el carácter multidimensional de la pobreza y el hecho que la misma va asociada a diversas formas de descomposición social, incluyendo la escalada de la violencia criminal (Figura 1.2.5).

La corrupción rampante y la disociación del sistema político de la representación de intereses sociales dificulta la afectación de tierras a la colonización de campesinos, ya sea por la vía de la compra directa o de la expropiación. El propio régimen prebendario y autoritario produjo los especuladores que compran tierras fiscales a precios irrisorios e incorporaban mejoras superficiales para revenderlos a precios muchísimo mayores. Paradójicamente, con el inicio de la transición a la democracia proliferan los que buscan ganancias rápidas a costa de los pobres y curiosamente, con frecuencia, cuentan con la protección de nuestro sistema de justicia, según discutimos.

La compra directa de tierras para asentamientos campesinos se hizo a precios sobrevaluados por lo menos en los últimos meses; a título de ejemplo puede citarse la adquisición a 2.000.000 de guaraníes la hectárea en Cerro Punta y 1.600.000 guaraníes la hectárea en Tavaí⁸¹; en estos casos los precios pagados por lo menos duplican el precio de mercado. Esta distorsión en los precios, sumada a la limitada cantidad de recursos del Tesoro asignados a la colonización, limitan severamente lo que puede hacerse para la asignación de tierras y consolidación de las colonias.

* Con ingreso familiar percápita inferior a la Línea de Pobreza

** Orden de mayor a menor proporción (1 indica el distrito más pobre y 218 el menos pobre)

Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos

En relación a esto último ya se ha demostrado que mucho más de la mitad de estas tierras fueron dilapidadas como prebendas, tal como acontece hasta hoy, ya que sigue entregándose incluso a familiares de políticos que fungen de opositores superficies considerables de tierras del Chaco a precios irrisorios⁸³.

En cuanto a las inmensas extensiones de tierras de los indígenas, debe señalarse que en el Chaco efectivamente poseen unas 750 mil hectáreas, representando estos indígenas la mayoría de la población en algunos departamentos chaqueños, vale decir detentan el 3% de la superficie del Chaco. En cuanto a las grandes sumas de dinero transferidas por el Tesoro para compra de tierras al INDI, debe tenerse en cuenta que efectivamente entre 1996 y 1998 el INDI malversó aproximadamente 14 millones de dólares con adquisiciones de tierras de conocidos latifundistas que recibieron sumas siderales por sus inmuebles, algunos de los cuales no están aún localizados⁸⁴.