Analiza poslovnika narodne skupštine republike srbije koen muylle stručnjak parlamentarne skupštine saveta evrope

67. 
    U skladu sa principom odlučivanja, član 80 Ustava predvidja da Narodna skupština „donosi odluke većinom glasova na sednici kojoj prisustvuje većina od ukupnog broja poslanika“, osim ako se Ustavom ne zahteva posebna većina. Član 86, stavovi 1 do 3 Poslovnika ide i dalje od toga i predvidja da najmanje jedna trećina poslanika mora biti prisutna na konstitutivnoj sednici kada treba usvojiti dnevni red; u suprotnom, sednica se odlaže.
    
68. 
    Član 98 Poslovnika predvidja da predsednik Skupštine mora da odgodi skupštinsko zasedanje kada ne postoji kvorum. Ova odredba se odnosi i na mogućnosti pomenute u članu 86, stav 5 (dani za glasanje, usvajanje zapisnika, usvajanje dnevnog reda, konstitutivna sednica Narodne skupštine posle izbora) i na slučajeve pomenute u članu 86, stavovi 2 i 3.
    
69. 
    Član 119 Poslovnika predvidja da se „odluka smatra donetom ako je za nju glasalo više od polovine identifikovanih narodnih poslanika, odnosno Ustavom predvidjena većina“. Postavlja se pitanje šta se misli pod rečima „identifikovani narodni poslanici“? Je li ovo isto što i prisutni poslanici⁷⁵? U tom slučaju, uzdržani se broje zajedno sa onima koji su glasali protiv. Tako se otežava donošenje odluke. Slično pitanje se postavlja vezano za član 124, stav 3 Poslovnika, koji govori o „polovini poslanika koji su glasali“.
    

8. 
   Vladavina prava
   

70. 
    Član 100 Poslovnika odražava princip vladavine prava pošto predvidja posebnu proceduru kada se neki poslanik žali na povredu Poslovnika. Medjutim, stav 4 tog člana predvidja da ako poslanik o kome je reč nije zadovoljan objašnjenjem koje mu je dao predsednik, Narodna skupština mora da odluči o tom pitanju „bez pretresa u danu za glasanje“. Na ovu odredbu se mogu dati dva komentara: (1) prvo, u parlamentarnoj proceduri, u principu predsednik odlučuje o tumačenju i primeni poslovnika. Njegov položaj može postati vrlo težak ako Skupština sistematski opovrgava njegove odluke⁷⁶; (2) drugo i još važnije, ukoliko se postavi pitanje načina primene Poslovnika, ili ako se neko žali na povredu Poslovnika, o ovome se mora odmah odlučivati. Nije moguće čekati na sledeću sednicu kada će biti glasanje, pošto može biti nemoguće nastaviti sednicu bez prethodnog odlučivanja o povredi Poslovnika⁷⁷.
    
71. 
    Mogućnost koja se predvidja Članom 198 Poslovnika da predsednik upozori poslanika koji postavlja poslaničko pitanje, a pri tome ne postupa u skladu sa Poslovnikom, takodje odražava princip vladavine prava. Medjutim, ova odredba ne precizira šta podrazumeva ta mogućnost upozoravanja poslanika. Da li se predvidja još neka sankcija?
    

2. 
   Komentari na odredjene članove Poslovnika
   

72. 
    Prema članu 7, stavovi 3 i 4 Poslovnika, tročlana komisija ispituje da li podaci iz uverenja o izboru za narodnog poslanika odgovaraju onima u izveštaju Republičke izborne komisije. Postavlja se pitanje zašto se ovaj odbor sastoji samo od tri člana, dok sva druga privremena tela u ovoj fazi imaju četiri člana (član 5, stav 2, član 13, stav 2, član 19, stav 1 i član 126, stav 1 Poslovnika).
    
73. 
    Član 73 Poslovnika predvidja da Administrativni odbor razmatra „izveštaj Republičke izborne komisije i uverenje o izboru narodnog poslanika i podnosti Narodnoj skupštini izveštaj sa predlogom za potvrdjivanje mandata“. Članovi 7 i 8 Poslovnika, medjutim, ne pominju ovu ulogu Administrativnog odbora u potvrdjivanju uverenja o izboru za novoizabrane poslanike. Stoga bi bilo korisno pozvati se na član 73 u jednoj od ovih odredbi.
    
74. 
    Prema članu 8 Poslovnika, Skupština potvrdjuje uverenja o izboru narodnih poslanika čija uverenja odgovaraju izveštaju Republičke izborne komisije. Medjutim šta se dešava sa onima čija uverenja ne odgovaraju tom izveštaju?
    
75. 
    Prema članu 14, stav 1, „za predsednika Narodne skupštine izabran je narodni poslanik koji je dobio većinu glasova pisutnih narodnih poslanika“. To ukazuje na činjenicu da predsednika bira većina prisutnih poslanika (uključujući i one uzdržane), ali ne neophodno i većina poslanika Skupštine⁷⁸. Kako bi se ojačao legitimitet predsednika i osiguralo da on predstavlja sve poslanike, mogla bi se zahtevati apsolutna većina svih poslanika u Skupštini^{79 80}.
    
76. 
    Član 14 ne razmatra šta će se desiti ako postoji samo jedan kandidat, a on ne dobije neophodnu većinu. Ovo ipak nije potpuno nemoguće: čak i ako postoji samo jedan kandidat, njemu je potrebna većina glasova prisutnih poslanika. Stoga, više poslanika mora glasati za njega nego onih koji glasaju protiv njega ili su uzdržani. Zato bi bilo korisno dodati ovu mogućnost u stav 2 Člana 14 (ako su nominovana jedan ili dva kandidata i nijedan ne dobije potrebnu većinu glasova, postupak izbora se ponavlja).
    
77. 
    Član 13, stav 3 Poslovnika predvidja da „kandidat za predsednika Narodne skupštine ne može da rukovodi glasanjem niti da pomaže u rukovodjenju“. Ovo je dobro jer osigurava nepristrasnost procesa glasanja. To, medjutim, znači da ako su kandidati za funkciju predsednika vršilac dužnosti predsednika ili jedan od četiri najmladja poslanika, oni ne mogu učestvovati u rukovodjenju izborom. Prema članu 13, stav 2, vršilac dužnosti predsednika rukovodi tajnim glasanjem, a četiri najmladja poslanika mu pomažu u tome. Ostaje nejasno ko treba da ih zameni ukoliko su i oni kandidati za ovu visoku funkciju⁸¹.
    
78. 
    Član 15 predvidja da Skupština ima najviše šest potpredsednika. Medjutim, bolje je odrediti tačan broj potpredsednika u Poslovniku i ne prepuštati ovo pitanje ad hoc odlučivnju Skupštine. Takodje, formulacija „najviše“ bi mogla da znači da bi Skupština mogla i da nema potpredsednike. Ovo bi bilo suprotno članu 78 Ustava koji predvidja da Skupština bira, izmedju ostalog, svoje potpredsednike. Još je važnije pomenuti da bi ograničeni broj potpredsednika mogao da ugrozi mogućnost opozicije da bude zastupljena u predsedništvu Skupštine.
    
79. 
    Mandat sekretara Skupštine prestaje kada se nova Skupština konstituiše i imenuje novi sekretar (članovi 22, 33 i 34 Poslovnika). Ovo podrazumeva da se posle svakih opštih izbora imenuje novi sekretar. Ovim se takodje nagoveštava da je sekretar, na neki način, povezan sa skupštinskom većinom pošto se smenjuje svaki put kada se formira nova većina. Takav koncept je nespojiv sa principom nezavisne skupštinske administracije. Treba napraviti razliku izmedju političkih kadrova (poslanici i njihovi politički pomoćnici), koji po definiciji nisu politički neutralni, i skupštinske administracije, koja treba da bude nezavisna i politički neutralna. Šef osoblja koga treba menjati posle svakih parlamentarnih izbora („spoils sistem“ – promena administracije kod dolaženja na vlast druge stranke, prim. prev.) polazi upravo od suprotne premise, t.j. od političkih imenovanja na osnovu većine koja je na vlasti. Ovo ne znači da sekretar treba da ima doživotni mandat. Ograničeni mandat je prihvatljiv. Ali bilo bi bolje da ovaj mandat bude odredjen i nevezan za parlamentarne izbore⁸²- a to je malo duže od običnog skupštinskog mandata (npr. pet godina umesto četiri). Na taj način, sekretar će moći da bar godinu dana prenosi svoje iskustvo novoizabranom predsedniku Skupštine.
    
80. 
    Činjenica da se mandat zamenika sekretara takodje okončava konstituisanjem nove Skupštine (član 34, stav 2 Poslovnika) takodje je za žaljenje: to što i sekretar i njegov zamenik odlaze u istom trenutku može narušiti kontinuitet ove institucije.
    
81. 
    Član 39 Poslovnika predvidja da administracija (Služba) Narodne skupštine obavlja „administrativno-tehničke poslove za potrebe poslaničkih grupa“. Očigledno je uloga skupštinske administracije da osigura dobar rad te institucije. Medjutim, nije uobičajeno da ona bude direktno uključena u politički rad. Takva praksa bi bila suprotna principu nezavisnosti skupštinske administracije. „Administrativno-tehnički poslovi“ se očevidno odnose samo na opšti rad skupštinske administracije (npr. štampanje predloga zakona koje podnesu poslaničke grupe) i nezavisnost administracije nije ugrožena. Ovo je dobro: ako bi administracija trebalo da pomogne poslaničkim grupama u političkom radu, kao što je izrada politički osetljivih tekstova, njena nezavisnost bi bila ugrožena.
    
82. 
    Član 31 predvidja mogućnost da predsednik Skupštine imenuje potpredsednika koji će ga zamenjivati kada je odsutan. Ako predsednik Skupštine to ne učini, najstariji (prisutni) potpredsednik će ga zamenjivati. Šta se dogadja, medjutim, ako nije prisutan ni potpredsednik koga je imenovao predsednik Skupštine, ni bilo koji drugi potpredsednik? Najstariji prisutan član parlamenta je po tradiciji onaj koji zamenjuje predsednika u tom slučaju. Moglo bi biti korisno to naznačiti u Poslovniku.
    
83. 
    Kada poslanici, neki odbor ili Vlada predlože izmenu dnevnog reda, član 91 predvidja da samo dva lica mogu uzeti reč povodom tog predloga: predlagač i predlagač akta na koji se promena odnosi. Poslovnik, medjutim, ne pedvidja mogućnost da neko ko je protiv predložene izmene i dopune Poslovnika uzme reč (ako je za to predlagač akta o kome je reč). Moglo bi biti korisno dodati takvu odredbu.
    
84. 
    Član 96 Poslovnika predvidja da ako predsednik želi da učestvuje u raspravi, on mora prepustiti predsedavanje potpredsedniku. Ovaj princip zaslužuje najveće pohvale jer jača nepristrasnost predsednika: time što prepušta predsedavanje, ostali poslanici nemaju razloga da se plaše bilo kakve pristrasnosti predsednika. Medjutim, Poslovnik ne navodi precizno do kog vremena predsednik mora prepustiti predsedavanje. Obično se predsedavanje prepušta dokle god traje rasprava o kojoj je reč. Moglo bi biti korisno ovo pomenuti.
    
85. 
    Prema članu 108 Poslovnika, predsednik može naložiti poslaniku koji ometa ili sprečava rad sednice da se udalji sa sednice. Mera udaljenja se primenjuje narednih 20 dana ili čitav preostali deo sednice ako ona traje duže od 20 dana (član 112 Poslovnika). Povodom ove odredbe treba dati dva komentara: 1) nije neuobičajeno predvideti mogućnost udaljavanja člana parlamenta koji ometa rad sednice. Medjutim, dužina trajanja sankcije je prilično neuobičajena. Takodje, pošto se ova sankcija izgleda primenjuje uvek kada se udalji neki poslanik, period od 20 dana može u nekim slučajevima da bude nesrazmeran⁸³. 2) Poslovnik ne navodi šta se dogadja ako dodje do glasanja u periodu kada je neki poslanik udaljen. U principu, on neće moći da učestvuje u tom glasanju. Medjutim, moglo bi biti korisno predvideti izuzetak u slučaju da glas dotičnog poslanika odredjuje ishod glasanja (t.j. kada je razlika izmedju glasova za i glasova protiv samo jedan glas, ili u slučaju da je jednak broj glasova za i protiv).
    
86. 
    Prema članu 120, stav 2 Poslovnika, u slučaju zloupotrebe prilikom glasanja, glasanje će biti poništeno i Skupština će ponovo glasati. Ovo se čini nesrazmernim i čak omogućava poslanicima da namerno ometaju proceduru glasanja. Čini se da je bolje proveriti da li bi rezultat glasanja bio različit da nije bilo zloupotrebe i predvideti novo glasanje samo u slučaju ako bi rezultat bio različit.
    
87. 
    Član 140, stav 5 Poslovnika predvidja da odbori mogu podneti amandmane na predlog zakona u periodu izmedju zatvaranja opšte rasprave i otvaranja rasprave o pojedinim odredbama predloga zakona. Pojedinačni poslanici tako ne mogu da podnose amandmane u ovoj fazi. Oni moraju da ih podnesu najkasnije 3 dana pre sednice na kojoj će taj predlog zakona biti razmatran (član 145 Poslovnika). Mada je zvanični rok za podnošenje amandmana prihvatljiv kako bi Skupština mogla temeljno da ih razmotri, razlika u tretmanu izmedju odbora i pojedinačnih poslanika nije u saglasnosti sa principom jednakosti.
    
88. 
    Član 144, stav 3 Poslovnika pominje mogućnost retroaktivnih predloga zakona. Prema ovoj odredbi kada je predlog zakona ili odredba retroaktivna, Narodna skupština će morati da istakne opšti interes koji opravdava retroaktivnu prirodu predloga zakona o kome je reč⁸⁴. Ovo nije u potpunosti u skladu sa sudskom praksom Evropskog suda za ljudska prava u vezi sa retroaktivnim zakonodavstvom. Evropski sud je bio mišljenja da „mada se u principu zakonodavstvo ne sprečava da u gradjanskim pitanjima usvaja nove retrospektivne odredbe u cilju regulisanja prava koja proističu iz postojećih zakona, princip vladavine prava i pojam poštenog sudjenja, koji su sadržani u članu 6, sprečavaju bilo kakvo mešanje zakonodavstva – osim iz imperativnih razloga opšteg ineresa- u vodjenje sudskog postupka sa ciljem da se utiče na sudsko odlučivanje u nekom sporu“⁸⁵.
    
89. 
    Članovi 161 i 162 Poslovnika predvidjaju mogućnost da se predlog zakona doda na dnevni red da bi se o njemu raspravljalo po hitnom postupku ukoliko bi nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija. Takva mogućnost treba da bude strogo ograničena na hitne slučajeve. U tom smislu, imam odredjene rezerve u pogledu treće mogućnosti (štetne posledice po rad organa i organizacija). Ona je formulisana na tako širok način da bi omogućilo da predlozi zakona „po hitnom postupku“ budu dodati na dnevni red jednostavno jer pod sadašnjim okolnostima neki organ i organizacija imaju teškoće u radu.
    
90. 
    Prema članu 170, stav 2 Poslovnika, Administrativni odbor sačinjava izveštaj o svakom zahtevu za odobrenje odredjivanja pritvora za narodnog poslanika i zahtevu za odobrenje pokretanja krivičnog postupka ili drugog postupka u kome se može izreći kazna zatvora. Ova odredba ne predvidja mogućnost da se takav poslanik sasluša pred Administrativnim odborom. Pošto je pravo na saslušanje od izuzetne važnosti za pošteno sudjenje, bilo bi korisno dodati takvu izričitu garanciju u Poslovnik.
    
91. 
    Član 222, stav 2 Poslovnika predvidja mogućnost da se „narodnom poslaniku koji neopravdano odsustvuje prilikom utvrdjivanja kvoruma ili u toku rada na sednici Narodne skupštine, oduzme status poslanika na stalnom radu u Narodnoj skupštini Republike Srbije“. Prihvatljivo je kazniti poslanike koji su odsutni, na primer smanjenjem plate. Medjutim, oduzeti poslaniku koji je jednom odsutan čitavu platu, čini se nesrazmernim.
    
92. 
    Prema članu 240 Poslovnika, Služba Narodne skupštine pomaže Skupštini, njenim odborima, narodnim poslanicima i poslaničkim grupama. Ova odredba ne pominje sekretara Skupštine. Po pravilu je on ili ona šef parlamentarne administracije. Bilo bi korisno ovde naznačiti kakav je odnos izmedju sekretara Narodne skupštine Srbije i Službe Narodne skupštine.
    

22. IX 2006.

sastanaka u Narodnoj skupštini Republike Srbije

gdja Gordana Pop-Lazić (Srpska radikalna stranka)

Predsednik Odbora za smanjenje siromaštva

Pomoćnik sekretara

Viši rukovodilac Odeljenja za pripremu sednica

Potpredsednik Narodne skupštine Srbije

Predsednik Zakonodavnog odbora

Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu