Analiza poslovnika narodne skupštine republike srbije koen muylle stručnjak parlamentarne skupštine saveta evrope

1. 
   Uvod
   

1. 
   Ovom analizom se ispituje usaglašenost Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije sa evropskim standardima.
   
2. 
   Analiza je izvršena na osnovu prevoda Poslovnika na engleski jezik od 28. VI 2005. godine. Takodje sam uzeo u obzir odgovarajuće odredbe Ustava Republike Srbije (naročito članove 73-82, koji se odnose na Narodnu skupštinu).
   
3. 
   Dva preliminarna zapažanja su vezana za činjenicu da je analiza koja sledi izvršena na osnovu prevoda Poslovnika na engleski jezik. Prvo, ne može se isključiti mogućnost da su se u procesu prevodjenja odredjene nijanse izgubile ili da su odredjene reči primile drugačije značenje od onog koje je srpski zakonodavac imao na umu. Drugo, tekst poslovnika jedne parlamentarne skupštine ne kaže sve. Takodje postoji i parlamentarna praksa. Parlamentarno pravo izvorno predstavlja skup običaja i praksi. Ono i do danas ostaje pravo rukovodjeno presedanom. Presedani popunjavaju praznine, upotpunjavaju poslovnik i čak mogu biti u suprotnosti sa slovom teksta, mada ovo poslednje nije poželjno. Analiza poslovnika jedne parlamentarne skupštine stoga nas ne uči kako se ovi tekstovi primenjuju u praksi.
   
4. 
   Medjutim, veoma mi je koristila poseta Narodnoj skupštini u Beogradu i direktni susreti sa nekoliko poslanika i funkcionera Skupštine. Ova studijska poseta koja je obavljena 22. IX 2006. godine omogućila mi je da steknem bolji uvid o tome kako se Poslovnik primenjuje u praksi¹. Stoga bih želeo da zahvalim onima koji su odvojili vreme da sa mnom tom prilikom razgovaraju, kao i gdji Aleksandri Tekijaški i gdji Sanji Klebansky iz Kancelarije Saveta Evrope u Beogradu, koje su ugovorile sastanke i bile zadužene za praktične aranžmane.
   

2. 
   Evropski standardi vezani za parlamentarnu proceduru
   

5. 
   Od mene je zatraženo da ispitam poslovnik Skupštine Republike Srbije imajući na umu „evropske standarde“. Medjutim, prevashodno pitanje je šta ovi standardi predstavljaju u parlamentarnoj proceduri. Kako bih odgovorio na ovo pitanje, uzeću u obzir pravo i principe dve nadnacionalne ili medjunarodne organizacije: Saveta Evrope i Evropske unije.
   
6. 
   Savet Evrope je stvoren kako bi branio, izmedju ostalog, slobodnu i pluralističku parlamentarnu demokratiju². Ova organizacija je usvojila i pripremila važne pravno obavezujuće instrumente u ovoj oblasti. Evropska konvencija o ljudskim pravima i njeni dopunski protokoli, na primer, predvidjaju zaštitu niza osnovnih prava koja su od suštinskog značaja za dobro funkcionisanje parlamentarne demokratije. Pri ovome se misli na član 10 (sloboda izražavanja) i član 11 (sloboda okupljanja i udruživanja) Konvencije, i član 3 Prvog protokola (slobodni i tajni izbori)³. Pored toga, Evropska komisija za demokratiju putem prava, poznatija kao Venecijanska komisija, usvojila je 2002. godine Kodeks dobrih praksi u izbornim pitanjima⁴ i objavila nekoliko izveštaja o odredjenim aspektima rada parlamentarnih skupština, kao što je parlamentarni imunitet.
   
7. 
   Mada je Evropska unija prvobitno stvorena kao ekonomska unija, u medjuvremenu se razvila u političku uniju zasnovanu na principima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i vladavine prava. Unija mora da poštuje, izmedju ostalog, osnovna prava garantovana Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava⁵. Prema Ugovoru kojim se utemeljuje Ustav za Evropu, funkcionisanje Unije se zasniva na predstavničkoj demokratiji, pri čemu su gradjani direktno zastupljeni na nivou Unije u Evropskom parlamentu (član I-46). Povelja Evropske unije o osnovnim pravima i Ugovor kojim se utemeljuje Ustav za Evropu takodje garantuju osnovna prava koja su od suštinske važnosti za parlamentarnu demokratiju (sloboda izražavanja⁶, sloboda okupljanja⁷, slobodni izbori⁸ i pravo na podnošenje predstavki Parlamentu⁹).
   
8. 
   Ni Savet Evrope ni Evropska unija nisu, medjutim, usvojili standarde koji se kao takvi tiču parlamentarne procedure i unutrašnjeg rada parlamentarnih skupština.
   
9. 
   Ipak, dva teksta Saveta Evrope su od direktne koristi za našu analizu: (i) odredbe Statuta Saveta Evrope koje se odnose na Parlamentarnu skupštinu¹⁰, i (ii) poslovnik Parlamentarne skupštine. Pošto su sve države članice Saveta Evrope doprinele izradi nacrta ovih dokumenata, svaka od njih je unela elemente svojih parlamentarnih poslovnika i sopstvenih praksi. Stoga se može smatrati da ovi dokumenti odražavaju parlamentarne tradicije koje su zajedničke za države članice Saveta Evrope. Iste činjenice važe za Evropsku uniju kada je reč o članovima 189-201 Ugovora o Evropskoj zajednici, koji se odnose na Evropski parlament¹¹ i poslovnik te skupštine.
   
10. 
    Kada se Statut Saveta Evrope, Ugovor iz Rima, Ugovor kojim se utemeljuje Ustav za Evropu i poslovnik Parlamentarne skupštine Saveta Evrope i Evropskog parlamenta ne bave odredjenim aspektima parlamentarne procedure, moraju se ispitati parlamentarne procedure na nivou država članica kako bi se potvrdilo da li se može smatrati da postoji zajednička parlamentarna tradicija u vezi sa ovim aspektima.
    
11. 
    Predloženi metod ne podrazumeva da ću ja ispitivati da li je Poslovnik Nacionalne skupštine Republike Srbije u skladu sa Statutom Saveta Evrope ili sa poslovnikom Parlamentarne skupštine. Ovi dokumenti nisu obavezujući za parlamente država članica kada je reč o načinu njihovog rada¹². Kako Srbija nije članica Evropske unije, isto važi a fortiori kada je reč o Ugovoru iz Rima¹³ i poslovniku Evropskog parlamenta.
    
12. 
    Ono što ću zapravo pokušati to je da izdvojim neke opšte principe iz ovih dokumenata i iz parlamentarne prakse država članica Saveta Evrope¹⁴, kako bih ispitao da li je Poslovnik srpske skupštine u skladu sa ovim principima. Ti principi treba da budu dovoljno opšti da se mogu primeniti na bilo koju parlamentarnu skupštinu, bez obzira na sistem vlasti (predsednički, polu-predsednički ili parlamentarni sistem vlasti) u kome deluju. Principi koji su direktno vezani za posebnu vrstu vlasti, kao što je odgovornost vlade prema parlamentu, što je tipično za parlamentarni sistem vlasti, stoga su izostavljeni¹⁵
    
13. 
    Ovaj metod je sličan onom metodu koji se koristi u sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava i Sudu pravde Evropskih zajednica. U predmetu A. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, na primer, Evropski sud za ljudska prava izvodi zaključak o postojanju „opšte priznatih pravila u državama Saveta Evrope“ koja se tiču parlamentarnog prava; taj zaključak je Sud izveo iz odredbi Statuta Saveta Evrope koje se odnose na parlamentarni imunitet, kao i iz ustava nekoliko država članica¹⁶. Na sličan način su Sud pravde i Prvostepeni sud Evropskih zajednica ispitivali usaglašenost poslovnika i drugih akata Evropskog parlamenta sa parlamentarnim tradicijama zajedničkim za države članice¹⁷.
    
14. 
    Ukoliko neko pokuša da izvuče opšte principe parlamentarne procedure iz Statuta Saveta Evrope, poslovnika Parlamentarne skupštine i parlamentarnih tradicija koje su zajedničke državama članicama, do kakvog rezultata će doći?
    
15. 
    Duh poslovnika Parlamentarne skupštine je veoma jezgrovito prikazan prilikom prošle opšte revizije poslovnika Parlamentarne skupštine. S tim u vezi, u izveštaju gdje Lentz-Cornette se navodi: „Pravično i efikasno regulisanje skupštinske procedure stoga se smešta u kontekst političke realnosti. Ipak, na kraju sve promene moraju biti u skladu sa principima za koje se Parlamentarna skupština zalaže, a to su unapredjenje demokratije, slobode govora i ljudskih prava. Merilo prema kome se ovi predlozi za revidirani poslovnik moraju ocenjivati je da li ti predlozi doprinose pravičnom i pravilnom vodjenju procedure, donošenju odluka na otvoren i demokratski način i slobodnom izražavanju stavova, bilo da iza njih stoje vecina ili manjina“¹⁸. Ovaj navod vrlo dobro sažeto opisuje suštinu delotvorne parlamentarne procedure.
    

1. 
   Prava opozicije
   

16. 
    Pre svega, mora se uspostaviti ravnoteža izmedju, s jedne strane, legitimne volje većine da ide napred i da primenjuje program na osnovu koga je izabrana, i, s druge strane, mogućnosti opozicije da izrazi sopstvene stavove o predlozima zakona koje podnosi vlada, na način koji joj omogućava da utiče na tekstove koje treba usvojiti. Mora se istaći važna uloga opozicije u parlamentarnoj demokratiji. Kada se organizuju parlamentarni izbori, birači ne samo da (posredno) odredjuju većinu koja će vladati, već biraju i opoziciju koja mora biti u mogućnosti da ispituje i kritikuje mere koje većina predlaže. Stoga se ispravno smatra da „demokratska priroda institucija može biti ocenjena prema manevarskom prostoru koji daju opoziciji, naročito u sprovodjenju kontrole“¹⁹. Opozicija je neophodni element u ustavnoj demokratiji, pošto ona ograničava i kontroliše izvršnu vlast. Ali za razliku od drugih oblika vlasti, kao što je sudska vlast, čija se jedina funkcija u sistemu uzajamne kontrole tri oblika vlasti sastoji od ograničavanja izvršne vlasti, parlamentarna opozicija takodje može predlagati alternative²⁰.
    
17. 
    Otuda je Parlament forum za kritikovanje delovanja i predloga vlade, ali i za debatu o predlozima koji bi mogli biti usvojeni, bilo od strane sadašnje vlade ili u bliskoj ili dalekoj budućnosti²¹. Opozicija mora biti u mogućnosti da, u skladu sa principom javne kontrole, predlaže alternative vladinim projektima, i da tako bude alternativa vladi.
    
18. 
    Stoga članovi opozicije takodje treba da budu u mogućnosti da doprinesu odredjivanju dnevnog reda. Njihova prava i interesi moraju biti priznati u parlamentarnoj proceduri. Kao što je Vrhovni sud Kanade naveo: „funkcionalna demokratija zahteva stalni proces rasprave. Ustav propisuje upravljanje putem demokratske zakonodavne vlasti i izvršnu vlast odgovornu zakonodavnoj vlasti, „pri čemu ta zakonodavna vlast počiva na javnom mnenju koje se stvara kroz raspravu i interakciju ideja“. (...) po samoj svojoj prirodi, potreba da se izgradi većina zahteva kompromis, pregovore i raspravu. Niko nema monopol nad istinom i naš sistem se temelji na veri da će na tržištu ideja najbolja rešenja za javne probleme izbiti u prvi plan. Neizbežno će biti različitih mišljenja. Demokratski sistem vlasti je tako opredeljen da razmatra ta različita mišljenja i da nastoji da ih prihvati i uključi u zakone prema kojima svi članovi zajednice moraju da žive“²².
    
19. 
    Ovi principi su u osnovi odredbe poslovnika onih zakonodavaca koji u okviru dnevnog reda predvidjaju zasedanje ili odredjeni vremenski period za raspravu o predlozima zakona poslanika – uključujući predloge zakona članova opozicije – umesto vladinih predloga zakona koji se nekada protegnu na čitavo vreme rada parlamenta²³. Medjutim, nije neophodna formalna odredba. Dovoljna je neformalna praksa koja omogućava poslanicima – uključujući i onima iz redova opozicije – da zatraže da jedan od njihovih predloga zakona bude stavljen na dnevni red (pod uslovom, naravno, da postoji dovoljno velika šansa da će njihov zahtev biti ispoštovan).
    

2. 
   Transparentnost
   

20. 
    Parlamentarna procedura mora biti transparentna, kako za poslanike tako i za gradjane koje oni predstavljaju. Javna zasedanja, bar na nivou plenuma, od suštinskog su značaja za ovu obavezu²⁴. Procedura glasanja takodje treba da bude transparentna: osim tajnog glasanja, koje je prilično uobičajeno kad parlamentarna skupština mora da imenuje nekoga za neku javnu funkciju, treba imati na umu da je rezultat glasanja, pa i sam način na koji pojedinačni poslanici glasaju – javna informacija.
    

3. 
   Jednaki tretman
   

21. 
    Jednaki tretman poslanika²⁵, bilo kao pojedinačnih članova parlamenta ili kao članova neke poslaničke grupe, mora biti osiguran u svakom aspektu sprovodjenja njihovog mandata i rada parlamenta. Poslanici, uključujući i one iz redova opozicije, treba da budu u mogućnosti da vrše svoj mandat pod istim uslovima. Ovo se odnosi i na političke aktivnosti (vreme trajanja izlaganja, pristup odborima, pravo na podnošenje izmena i dopuna, pravo na podnošenje predloga zakona, kontrola izvršne vlasti) i na materijalne, administrativne i finansijske privilegije (kancelarijski prostor, parlamentarna pomoć, dodaci za troškove, itd.)²⁶. U vezi sa principom jednakosti, Prvostepeni sud Evropskih zajednica bio je mišljenja da „na uslove pod kojima poslanici kojima je na demokratski način poveren parlamentarni mandat vrše taj mandat ne može da utiče to što ne pripadaju nekoj parlamentarnoj grupi u meri koja prevazilazi ono što je neophodno za postizanje legitimnih ciljeva kojima Parlament teži kroz svoju organizaciju u parlamentarne grupe“²⁷.
    

4. 
   Delotvornost
   

22. 
    Navod Prvostepenog suda Evropskih zajednica je takodje savršena ilustracija principa delotvornosti parlamentarnog mandata²⁸. Svaki poslanik ima pravo da učestvuje na delotvoran i aktivan način u poslovima zakonodavne skupštine kojoj pripada. Bez obzira na činjenicu da li je poslanik iz redova većine ili iz redova opozicije, on treba da bude u mogućnosti da u potpunosti vrši svoj parlamentarni mandat. Ovaj princip, uz princip o raspravi (sledi u daljem tekstu) zahteva pravo na inicijativu²⁹, pravo na podnošenje amandmana³⁰, kao i pravo da govori³¹ i da postavlja pitanja članovima izvršne vlasti³² ili da kontroliše izvršnu vlast na druge načine³³. Mada ova prava mogu biti regulisana (predlozi zakona, amandamani ili pitanja moraju biti u propisanom obliku, vreme izlaganja može biti ograničeno, mogu postojati rokovi za podnošenje amandmana), ovakva ograničenja se mogu dopustiti samo u onoj meri u kojoj su neophodna da bi se uspostavila prava ravnoteža izmedju delotvornosti rada skupštine i mogućnosti da poslanik brani interese svojih birača.
    

5. 
   Nezavisnost
   

Parlamentarna skupština mora da bude nezavisna od ostalih oblika vlasti³⁴, naročito od izvršne vlasti. Ova nezavisnost se ogleda u autonomnom pravu skupstine da usvaja sopstveni poslovnik³⁵, da odredjuje sopstvenu unutrašnju organizaciju³⁶ i sopstveni dnevni red³⁷ i usvaja sopstveni budžet³⁸. Slično tome, svaki pojedinačni poslanik mora biti u mogućnosti da samostalno odredjuje kako namerava da obavlja svoju dužnost³⁹ i predstavlja svoje birače. Izabrani predstavnici Parlamenta moraju vršiti svoje mandate samostalno i ne mogu biti vezani bilo kakvim uputstvima niti primati obavezujući mandat⁴⁰. Niko pojedinačnom poslaniku ne može da nametne odredjenu koncepciju društva. Nasuprot tome, svrha takve uporedne pozicije poslanika je predstavljanje različitih vizija društva⁴¹ u okviru parlamentarne skupštine. Mada se može zahtevati odredjena lojalnost poslanika prema ustavnom poretku njegove zemlje, poslanik ne može biti obavezan da bude politički neutralan. Ne može se kriviti poslanik što brani ideje koje su suprotstavljene zvaničnoj politici vlade ili koje nisu dobro primljene od strane većine stanovništva⁴². Prema Evropskom sudu za ljudska prava, «suština je demokratije da dopusti predlaganje i razmatranje raznih političkih projekata, čak i onih koji preispituju trenutni tip organizacije države, i onih koji vređaju, šokiraju ili brinu deo stanovništva... Pojedinac ili organizacija može promovisati promenu regulative ili čak i zakonskih ili ustavnih struktura države pod dva uslova: prvo, sredstva koja se za ovo koriste moraju biti legalna i demokratska, i, drugo, predložena promena mora i sama biti kompatibilna sa osnovnim demokratskim principima»⁴³.

23. 
    Evropski sud za ljudska prava je takodje presudio da pojednačni poslanik ne može biti isključen iz parlamenta samo na osnovu političke partije kojoj pripada, čak i ako je ta partija zabranjena: samo lično delovanje poslanika o kome je reč opravdava takvu odluku⁴⁴.
    

6. 
   Sloboda izražavanja
   

24. 
    Svi poslanici moraju biti u mogućnosti da slobodno iražavaju svoje ideje. U demokratskom društvu, parlament je neizostavan forum za političku debatu. Evropski sud za ljudska prava je u nekoliko prilika izrazio mišljenje da, „mada je sloboda izražavanja važna za svakoga, ona je naročito važna za izabranog predstavnika naroda. On predstavlja svoje birače, skreće pažnju na njihove brige i brani njihove interese. Stoga, ometanje slobode izražavanja člana parlamentarne opozicije...zahteva pomno ispitivanje od strane Suda“⁴⁵.
    

7. 
   Proporcionalna zastupljenost
   

25. 
    Princip proporcionalne zastupljenosti je takodje od velike važnosti. Kada se osnuju različita tela skupštine (sekretarijat, odbori, interparlamentarne delegacije), mora se voditi računa o zastupljenosti različitih poslaničkih grupa u Parlamentu. Isto važi i za odredjivanje učešća svake poslaničke grupe u aktivnostima skupštine (raspodela vremena odredjenog za izlaganje) i prilikom izbora funkcionera parlamenta (predsednika, potpredsednika, predsednika i zamenika predsednika odbora, izvestilaca).
    

1. 
   Odlučivanje
   

26. 
    Demokratija se ne definiše jednostavno kao vladavina većinom glasova, već kao nešto što zahteva političko odlučivanje posle dugih javnih rasprava. Princip odlučivanja podrazumeva da se skupštinske odluke donose posle rasprave pri čemu svaki poslanik ima priliku da učestvuje u raspravi⁴⁶. Pored toga, rasprava treba da zadovolji odredjene kriterijume kako bi njen rezultat bio legitiman. Na primer, princip odlučivanja zahteva prisustvo odredjenog minimalnog broja poslanika (kvorum)⁴⁷ i glasanje većine koja odražava važnost donete odluke⁴⁸.
    

10. 
    Vladavina prava
    

27. 
    Konačno, zakonodavna skupština mora da poštuje vladavinu prava. Ako se primeni ovaj osnovni princip na parlamentarno pravo, javlja se zahtev da poslovnik parlamentarne skupštine bude u skladu sa svim višim pravnim normama, t.j. medjunarodnim ugovorima koje je dotična zemlja potpisala, Ustavom i aktima parlamenta. Ali vladavina prava takodje zahteva da u svom radu i aktivnostima skupština dosledno poštuje sopstveni poslovnik. Predsednik skupštine mora da se postara za to da se poslovnik poštuje⁴⁹. Stoga skupština ne može doneti ad hoc odluku da odstupa od svog poslovnika. Patere legem quem ipsi fecisti. Opšti je princip parlamentarnog prava da zakonodavna skupština može odstupiti od svog poslovnika samo jednoglasnom odlukom svojih članova. Većinska odluka – pa čak ni odluka kvalifikovane većine – nije dovoljna.
    

3. 
   Primena
   

28. 
    Kada se pomenuti principi primene na Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije, moraju se dati sledeće primedbe.
    

1. 
   Opšte primedbe
   

29. 
    U Poslovniku Narodne skupštine Republike Srbije mogu se pronaći neki od navedenih principa. Mada ću naglasiti pojedine negativne aspekte Poslovnika, treba priznati da je Poslovnik Narodne skupštine Srbije većinom u skladu sa evropskim standardima.
    

1. 
   Princip učešća
   

1. 
   Mogućnost sazivanja sastanaka odbora
   

30. 
    Može se pronaći trag principa učešća u članu 77, stav 2 Poslovnika, koji predvidja da je predsednik odbora obavezan da sazove sednicu odbora na zahtev predsednika Skupštine ili jedne trećine od ukupnog broja članova tog odbora. Član 77, stav 1 Poslovnika Narodne Skupštine Srbije odredjuje da takav zahtev treba da podnese „jedna trećina svih članova odbora, u skladu sa članovima 25 i 43 važećeg Poslovnika“. Ovi članovi se odnose na izbor članova odbora (član 25) i spisak različitih odbora (član 43). Postavlja se pitanje zašto se član 77 odnosi na ove odredbe, a ne na članove 24 i 42 Poslovnika. Član 24, stav 2 Poslovnika predvidja da ako poslanička grupa ne predloži dovoljan broj kandidata za članstvo u nekom odboru, broj efektivno izabranih članova odbora smatraće se „punim sastavom kada je reč o uspostavljanju kvoruma za rad i odlučivanje“. Član 42, stav 2 Poslovnika predvidja da kada član odbora podnese ostavku ili je prinudjen da podnese ostavku, smatra se da preostali članovi odbora „čine pun sastav odbora“. Očigledno, ove odredbe se primenjuju vezano za činjenicu da li je neophodna trećina članova odbora podnela zahtev za sednicom odbora. U ta dva slučaja, zahtev koji se odnosi na jednu trećinu članova se stoga oslanja na efektivni broj članova odbora (ne uzimajući u obzir upražnjena mesta). Stoga bi bilo korisno da se u članu 77 kaže da se ove odredbe primenjuju bilo uz pominjanje članova 25 i 43 Poslovnika, bilo umesto pominjanja ovih članova.
    

31. 
    Ako predsednik odbora o kome je reč ne sazove sednicu odbora do vremena koje su zahtevali članovi, sednicu odbora će sazvati zamenik predsednika odbora ili predsednik Skupštine⁵⁰. Oni su stoga obavezni da sazovu takav sastanak. Na taj način, manjina je u poziciji da iznudi sednicu odbora. Poslovnik, medjutim, ne navodi konkretno ko odredjuje dnevni red takve sedbuce i kako on ili ona to čini. Član 77, stav 4 Poslovnika jedino predvidja da informacije o datumu i dnevnom redu sednice odbora moraju biti dostavljene svim poslanicima, poslaničkim grupama i Vladi⁵¹. Izgleda, medjutim, da zahtev da je potrebna jedna trećina članova odbora radi sazivanja sednice odbora takodje podrazumeva pitanja o kojima treba rasravljati tom prilikom i to da je predsednik odbora obavezan da ta pitanja uključi u privremeni dnevni red. Na taj način jedna trećina članova odbora može da stavi neko pitanje na dnevni red odbora, što je u punoj saglasnosti sa principom učešća.
    

2. 
   Mogućnost za izmene i dopune predloga dnevnog reda plenarne sednice
   

32. 
    Mada Poslovnik izgleda ne predvidja sličnu mogućnost da poslanik zatraži plenarnu sednicu Narodne skupštine, pojedinačni poslanici i poslaničke grupe (kao i odbori i druga skupštinska tela i Vlada) mogu dati predlog za dopunu dnevnog reda (član 90 Poslovnika). Prema članu 90, stav 3 Poslovnika, predlog da se neka tačka doda na dnevni red koji je ranije utvrdio predsednik Skupštine, mora biti podnet najkasnije tri dana pre te sednice. Ovakav rok je razuman kada predsednik Skupštine dostavi dnevni red sedam dana pre sednice (član 84, stav 1 Poslovnika). Medjutim, kada se prema članu 84, stav 2 Poslovnika, dnevni red dostavi u kraćem roku, t.j. u roku kraćem od tri dana pre sednice, član 90, stav 3 Poslovnika ne treba da se koristi da bi se isključila mogućnost pojedinačnih poslanika i poslaničkih grupa da predlože izmene i dopune dnevnog reda.
    
33. 
    Pošto prema članu 92, stav 1 Skupština odlučuje o svakom predlogu za izmenu i dopunu predloženog dnevnog reda, pojedinačni poslanik ili poslanička grupa iz redova opozicije može jedino da zatraži da se neka tačka doda na dnevni red: oni nemaju pravo na takvu odluku. Ovo, medjutim, nije neuobičajeno.
    

3. 
   Mogućnost da se zatraži vanredno zasedanje
   

34. 
    Prema članovima 166 do 169 Poslovnika, poslanik može da podnese predlog za održavanje vanrednog zasedanja, t.j. plenarnog zasedanja izvan dve redovne sednice koje počinju u martu i oktobru. Prema članu 79, stav 3 Ustava, takav predlog treba da podrži jedna trećina ukupnog broja poslanika, t.j. najmanje 84 poslanika⁵², ili Vlada. Medjutim, iako član 166 Poslovnika predvidja da predsednik Skupštine mora da „odredi datum i vreme kada Narodna skupština treba da se sastane“, u njemu se ne navodi u kom vremenskom okviru on to treba da uradi. Bilo bi korisno ovo naznačiti u Poslovniku.
    
35. 
    Takodje nije potpuno jasno ko sastavlja dnevni red takvog vanrednog zasedanja, mada član 79, stav 3 Ustava i član 167, stav 2 Poslovnika sugerišu da je podnosilac zahteva za održavanje vanrednog zasedanja taj koji to čini⁵³. Ipak, pošto takav predlog mora da podrži jedna trećina poslanika Narodne skupštine, postavlja se pitanje ko je podnosilac zahteva? Da li je to automatski prva osoba koja ga potpiše?
    
36. 
    Izgleda da Narodna skupština ne može menjati dnevni red koji predloži podnosilac zahteva za održavanje vanrednog zasedanja. Ona jedino može da odluči da promeni redosled po kome će se raspravljati o tačkama dnevnog reda pod uslovom da se podnosilac zahteva ili njegov predstavnik sa tim saglase (član 167, stav 2 Poslovnika). Stoga nije moguće dodati neku tačku ili je povući sa dnevnog reda, čak i ako se podnisilac zahteva složi. Postavlja se pitanje da li je ovo poslednje prestrogo: ako se podnosilac zahteva saglasi, ne postoji opasnost da će njegov zahtev za održavanjem vanrednog zasedanja biti osujećen izmenama dnevnog reda. Takodje se postavlja pitanje šta se dešava kada postoji nekoliko zahteva za održavanje takvog zasedanja, naročito kada se oni preklapaju (t.j. kada se delimično tiču istih tačaka)? Kako pomiriti takve zahteve?
    

4. 
   Predlozi protiv predsednika i Vlade
   

37. 
    Minimum jedna trećina poslanika može podneti predlog predsedniku Narodne skupštine da uključi u dnevni red zasedanja Narodne skupštine predlog za pokretanje procedure opoziva predsednika Republike, pod uslovom da podnesu pismeno objašnjenje razloga zbog kojih smatraju da je predsednik Republike prekršio Ustav (član 188 Poslovnika). Iako Ustav ne predvidja takav minimum⁵⁴, imajući u vidu ozbiljnost procedure i tvrdnje koje takav predlog sdrži⁵⁵, potrebni minimum od jedne trećine poslanika izgleda razuman: on omogućuje opoziciji da podnese takav predlog, ali sprečava njegovo olako podnošenje.
    
38. 
    Isto važi i za mogućnost da minimum 20 poslanika podnese predlog o izglasavanju nepoverenja Vladi ili nekom od njenih ministara. Medjutim, izgleda da postoji ozbiljan problem u načinu na koji se Poslovnik primenjuje u ovom slučaju. Mada član 93 Ustava⁵⁶ i član 204, stav 1 Poslovnika⁵⁷ izgleda garantuju poslanicima o kojima je reč da će se održati sednica radi razmatranja predloga, u praksi ovo nije slučaj. Očigledno se pravila tumače na takav način da Skupština prvo mora da se saglasi da se predlog o izglasavanju nepoverenja doda na dnevni red. Većina tako može da spreči raspravu o predlogu o izglasavanju nepoverenja jednostavno tako što će odbaciti predlog da se ovo pitanje uvrsti u dnevni red. U praksi se ovo izgleda prilično često dešava. Ovakva praksa je u potpunosti protiv principa učešća, pošto sprečava opoziciju da postavi pitanje poverenja Skupštine u Vladu.
    
39. 
    Štaviše, period čekanja od tri dana izmedju trenutka kada je predlog podnet i same sednice na kojoj će biti razmatran, je razuman. Ali nije razumna mogućnost da se čeka 15 dana na sednicu na kojoj će se predlog razmatrati: period u kome nije sigurno da li Vlada još uvek ima podršku Skupštine ne treba da traje predugo.
    

5. 
   Interpelacija u vezi sa radom Vlade